抗日戰爭前廣東省的界線糾紛與地政管理

李 丹

從清末“新政”中央權力試圖延伸至基層開始，至南京國民政府20世紀30年代所掀起的鄉村建設運動，伴隨這一系列進程而至的正是基層政權不斷從縣伸展到區、鄉、鎮、村，使各級基層政權不論在政治、文化或經濟等各方面，都發生了巨大變化。正是民國時期在大規模劃分縣區劃、發展縣建設事業過程中，界線糾紛頻頻發生，此類糾紛關涉地方人事、經濟教育資源等問題而顯得格外復雜。廣東省在民國18-25年（1929－1936）間陳濟棠統治下經濟獲得高速發展，各縣為爭奪經濟發展所需之資源，促使縣界糾紛問題愈演愈烈，甚至深刻影響到地方政治格局。總體上，目前學術界雖已有少量研究成果關注民國時期的省縣界糾紛,但對民國廣東省的省縣界糾紛少有論及，關注不夠。本文使用廣東省檔案館所藏民國檔案，試對抗戰前的廣東縣界糾紛問題作一探討。

一、南京國民政府的界線管理

南京國民政府統治初期，縣界混亂與測繪事務發展緩慢，是全國性縣界糾紛問題普遍產生的重要因素，同時也推動了南京國民政府的行政區劃建設。

20世紀20年代末至30年代初，各省縣政區不齊、縣界混亂等情況已比較嚴重：各省“插花地”較多；各縣區域畸形且大小不一，縣行政區域邊界處多有犬牙交錯之地，界線曲折而極易混淆；再者各縣多有區域過大之現象，于治理上極為不便；且由于沒有勘定精密的行政區域邊界，大量行政邊界以習慣線方式存在，這些習慣線含混不清，易致生糾紛。以上區域不整齊、界線不清之種種情況導致諸多問題產生：首先致使行政管理混亂，使人口、賦稅、田畝的統計無從進行，影響政府治理；同時也給國民黨所推行的地方自治帶來諸多不便：地方自治展開的首要工作便是確定自治區域，自治區域不明確窒礙自治工作的進行；再者從經濟角度看，區域之不整齊，界線混亂也將導致國家稅收的大量流失，地方經濟亦受極大影響；第三，政區不整齊，界線混亂，糾紛易起，影響地區團結及社會穩定，界線糾紛成為影響社會穩定的重要問題。

由此南京國民政府加強了對界線的管理，主要措施有：

（1）頒布《省市縣勘界條例》，訂立勘界標準。內政部在處理界線糾紛過程中苦于沒有一定標準，爭界雙方爭論不休，莫衷一是，遂依據“土地天然形勢及行政管理之便利，與其他事實問題”，于民國19年（1930）5月制定了勘界的統一標準《省市縣勘界條例》（以下簡稱《條例》），后經行政院令準于同年6月頒布。[1]此《省市縣勘界條例》主要意圖是針對出現問題而必須進行重定界線的縣行政區域邊界，并未打算進行全國性的勘界。《條例》共有十二款，為簡單的區域劃分標準和程序規定，劃分標準比較概括，于具體細節并無規定。可能是各省情況各有不同，具體細節交由各省自己訂立。

（2）頒布《縣行政區域整理大綱》，對縣行政區域進行整理。民國20年（1931）內政部根據各省勘界提案，制定《縣行政區域整理大綱》，作為《條例》的補充辦法，于同年4月間經行政院第18次國務會議議決通過，對于《條例》中九種需要重定界線的情況確定了四條簡單指導原則，以及部分程序規定。[2]此后中央政府再未頒發類似的條例，而這兩份條例也算一直指導著各省縣行政區域整理、勘界工作。

全國各省于是展開縣行政區劃整理工作，如改定舊有的行政區域名稱，厘定舊行政區域界限，設立新縣治，劃清省縣與縣之間行政界線等，其中河南、河北、浙江、湖北等省份縣行政區域整理成果較突出。

（3）實行土地測量。南京國民政府一邊著手解決現存界線混亂問題，一邊展開土地測量。民國18年（1929）國民黨三屆2次中央會議議決案責成參謀本部辦理邊疆測量，成立陸地測量總局，各省也成立了陸地測量局。參謀本部首先進行首都和江寧地帶的土地測量，并開始整理各省陸軍測量機關，將原來控制不嚴的各省陸軍測量局歸并總局，以便進行全國測量。民國20年陸地測量總局內部設立航測隊，為近現代航空測量開端，其后陸陸續續編制出多種新地圖。全國測量總局更于民國25年訂立《完成全國軍用、地籍圖測量計劃綱要》，陸地測量與航空測量同時進行，計劃對全國土地進行測量，完成全國地籍圖與國防軍事及國民經濟建設所需要之種種地圖。

民國期間，南京國民政府加強了行政區劃和加快對全國土地的測量，但是后期戰事頻繁，南京國民政府完成全國性的地籍測量計劃最終并未實現。

二、國民廣東省的界線糾紛概況

民國18-25年（1929-1936），廣東省處于陳濟棠治下，大力發展政治經濟試圖與中央抗衡，全省經濟獲得高速發展，各縣為爭取經濟發展競相進行各種建設事業，使得縣界糾紛問題一時猛增。因此，廣東縣政建設及縣界糾紛高潮既具有民國建立以后縣政建設運動及縣界糾紛的普遍特征，又有廣東地方政權與中央政權對立與調和背景下的鮮明特征。

民國18年（1929），廣東省開始有計劃地進行物質建設規劃，以政府干預經濟建設，重點進行間接生產，為社會經濟發展提供良好條件。民國21年又制定《廣東省三年施政計劃大綱》。《大綱》主要強調物質、精神建設平衡發展，城市、鄉村兼顧的原則，一切經濟措施力求特別注意改良農工生活及增進其利益之原則；并計劃整理財政與吏治，進行鄉村、城市政治、經濟、教育、救濟、交通事業建設，以經濟建設為重。[3]以上可見廣東省從始至終其較為關注鄉村的經濟發展與交通建設。雖然《廣東省三年施政計劃大綱》并未得以全部實現，但陳濟棠政府一直堅持按該《大綱》加強廣東建設，三年施政計劃實后仍取得不少成就。就廣東省公路建設而言，民國18年時，廣東全省公路已建成近8000公里，其區域內公路密度只雄居全國第二。[4]至民國21年底，公路就已筑成10612.81公里,位居全國首位，還占全國已筑公路總里數將近1/6。[5]民國22年時，粵省已通車公路線有11244公里，名列全國首位。[6]據民國25年11月廣東公路處統計，全省公路已建成14518公里，長度與密度均居全國首位。[7]在各項建設事業中公路線修筑的成就實最為突出。

此外，廣東省內縣區域界線也存在較多問題。如插花地情形嚴重，其形成可溯及在明代厘定各縣疆界時，以各縣田賦多寡不均而將某縣田賦交與另一縣征收，由此形成地在一縣，田賦、訴訟、教育、治安諸端卻屬另一縣的狀況。廣東省的插花地主要集中在順德、東莞、南海等地，信宜縣也有郁南、云浮等縣的插花地。

隨著廣東省縣自治的推行及經濟發展措施的開展，一方面隨著地方自治，田畝、警察、戶籍等事項的推行，另一方面由于公路、工廠等近代經濟事業的進行，土地日益重要，人們要求界線明確劃分的意識逐漸增強。20世紀二三十年代，廣東全省的各類界線糾紛日益增多，鄉界糾紛、縣界糾紛、省界糾紛時有發生，其中又以縣界糾紛最為突出。據當時檔案、報刊等資料顯示，這一時期廣東一省的縣界糾紛不下50起，糾紛發生密集且不絕于縷，多數糾紛至1949年前仍懸而未決，其聲勢頗緊。廣東省縣界糾紛有省內縣與縣界線糾紛、省內縣與市界線糾紛、本省與鄰省縣界糾紛。其中省內縣與市界線糾紛寥寥，目前所見僅有民國24年廣州市與番禺縣之間的糾紛。本省與鄰省縣界糾紛主要是廣東省與廣西省、福建省、湖南省交界處的縣界糾紛：如廣東省欽縣與廣西省邕寧縣爭那陳墟而產生的縣界糾紛案；廣東省封川縣與廣西省蒼梧縣爭木雙墟而產生的縣界糾紛案；廣東省開建縣與廣西省懷集縣之間的縣界糾紛案；廣東蕉嶺六區上九鄉與福建武平縣之間的縣界糾紛案；民國27-37年廣東連平縣與湖南臨武縣之間的爭界糾紛。

當時省內縣界糾紛較多，其發生的原因主要有：（1）爭田畝利益，當時廣東省勘界委員會就曾稱此類縣界糾紛甚多。如民國25年（1936）勘界委員會勘定高要、高明的縣界糾紛案，新會、鶴山，因鶴山縣某區某鄉“越界”到新會某鄉征收更谷而發生的縣界糾紛案。（2）爭墟場利益。如吳川、茂名爭梅菉墟場，東莞、寶安爭觀瀾墟墟場，番禺、從化爭獅前市，其中最具代表性的是吳川、茂名爭梅菉縣界糾紛。梅菉原來吳川、茂名接壤處的小墟場，隨著墟場貿易繁盛，兩縣人民不斷前來居住，地域也不斷向周圍拓展并與周圍繁茂村鄉聯為一體，發展成為一個商業較為發達的大區域。此梅菉一域本在吳川、茂名地域上拓展而成，雙方各占一部分，界線錯雜不清，以致發生界線糾紛。（3）爭礦產利益。如三水、花縣爭鳥石巖糾紛。（4）因公路利益，如連平與和平之爭，番禺與從化之爭，羅定與郁南之爭。（5）因行政管轄不明。各縣在行使區域管轄時亦產生諸多縣界糾紛，如番禺縣與廣州市毗連，界線混亂，早先就因辦理地方自治事宜而發生管轄爭議。廣州市與番禺、南海交界處也因此出現警察管轄范圍混亂等問題，甚至，民國23年居然發生省會公安局與番禺縣爭管大沙頭事件。此五類糾紛中，以因辦理地方自治下的田畝征稅、戶口統計、警察管理等各種事宜及因爭奪公路利益和墟場利益而起者為數最多，反映各縣縣界混亂，導致地方在發展過程中凸顯的利益分配矛盾。

三、民國廣東省地政管理概況

民國廣東省基本接受南京國民政府在縣政建設方面的許多舉措，在具體建設措施上也與中央同步，在許多具體法規上仍實行南京國民政府頒布的各種縣政法規或參照實行，如參照《省市縣勘界條例》、《縣行政區域整理大綱》進行勘界及整理縣行政區域。但在縣政事務上，一方面采納中央的縣政條例，一方面拒絕中央內政部對廣東省內縣政事務的管理。廣東省的縣行政區劃建設同樣集中在縣行政區域的整理，諸如清理插花地等事項；以及對行政區域邊界即縣界的勘定與管理；進行土地測量等。

首先整理縣行政區域，清理插花地。從南京國民政府頒布《縣組織法》、《縣組織實行法》至民國20年（1931）5月反蔣派在廣州成立國民政府后，廣東省所奉行的地方自治條例，基本不脫離民國17年頒布的《縣組織法》的規劃，以縣—區—鄉鎮為自治單位。但是要推行自治，首先就是要劃分好自治區域，自治區域范圍不確定將窒礙自治工作的推行。為此，廣東省政府一面命令下屬各縣從速劃分縣、鄉鎮自治區域，一面命其將劃分好的區域繪制成地圖上呈。民國21年南京中央政府內政部向廣東省民政廳下發《省市縣勘界條例》與《縣行政區域整理辦法大綱》，廣東省民政廳又命各縣查明各縣界劃情形，并繪具圖說上呈。擬在各縣上呈圖說之后進行區域整理。但是真正認真執行這項工作的縣份并不多，正如民國23年，省民政廳在派出自治協助員到瓊屬各縣催辦地方自治事宜時才發現，由于沒有進行劃界，瓊屬各縣仍有大量區界糾紛發生。對此，省民政廳訂定《各縣自治區域圖繪制辦法大綱》下發各縣，再次催促其將區劃工作遵章辦理。

除對自治區域進行劃分外，廣東省也著手進行插花地的整理。廣東省內的插花地主要集中在順德、東莞、南海等地，其形成可溯及至明代厘定各縣疆界時，以各縣田賦多寡不均而將某縣田賦交與另一縣征收，由此形成地在一縣，田賦、訴訟、教育、治安諸端卻屬另一縣的狀況。中區綏靖委員香翰屏與西北區綏靖委員李漢魂由此在民國22年廣東全省各縣市會議上提議整理廣東省各縣插花地，并擬定辦法由省民政廳令各縣將屬內插花地分別查明，繪具圖說呈復，再由省民政廳審查并派巡查與測量員會縣履勘，最后由省政府核定判決將插花地劃歸所在地管轄。但是對此命令，各縣都不甚積極，一年之后仍未有縣將插花地圖上呈。

其次為設立專門機構管理縣界。廣東省在行政區域劃分與插花地清理等方面業績乏善可陳，對界線糾紛的處理以及土地測量的進行則稍有起色。20世紀20年代末，廣東省就已發生多起縣界糾紛案，如番禺、從化兩縣互爭獅前市，郁南、羅定互爭塔腳等處，連平、翁源互爭貴塘墟等案。省民政廳審議是以為劃疆分治，本無明顯界線，所根據的多是各縣圖志，各縣圖志每每因個人修撰者意見及能力而有出入，經界爭執發生時根本不足以據，于是強調要定一處理辦法。此外，省民政廳還認為應在爭執大量發生之前厘定界線免除永久糾紛，因此這才有《廣東省各縣境界厘定辦法》的出臺。民國19年省民政廳也將內政部頒發的《省市縣勘界條例》下發到各縣，要求遵照辦理。省、縣每日公文不斷，在情況未緊急時總是先辦理重要事項，全面性勘定界線工作不僅十分瑣碎，且技術性高，采購設備等所需資金又投入頗多，各縣并未認真奉行勘界指令。廣東省政府也未將其視為重要，省民政廳此時除單獨處理幾例縣界糾紛案例外，并未對全省進行勘界以厘定界線，因此勘界事務最初未有較大成果。

但隨著30年代以后廣東省各縣、區、鄉及廣東省縣與鄰省縣有關界線爭執而產生的糾紛越來越多，這些糾紛已成為嚴重的社會問題，致使廣東省政府不得不將處理勘定界線一事列為要務。省政府為此還專門設置了處理機構，同時加快了對土地進行勘丈測量的各項舉措。在界線糾紛劇增的30年代中期，省政府成立了廣東省市縣勘界委員會專門處理縣界糾紛案件。廣東省市縣勘界委員會于民國23年（1934）成立至民國25年撤銷，此勘界委員會僅由三四位委員組成，加上文書、助理亦不過十人，主要負責解決縣界糾紛，一般派去勘界的測量員也不得不向省民政廳或省財政廳借用，根本無力進行全省勘界，因此勘界委員會除解決了大部分縣界糾紛，立定部分縣界外，并未能實現厘定全省界線的本意。

最后為土地測量工作。民國25年（1936）廣東省開始整理地政，設立省地政局，測量土地制作地籍圖，縣界糾紛與土地行政事項慢慢開始由省地政局接手進行。隨后廣東省政府也擬定通過廣東省土地整理計劃，也取得部分成果，計有五縣完成土地整理。[8]隨著陳濟棠的去職以及民國26年廣東省成為南京中央政府控制的勢力范圍后，參謀總部則開始對廣東進行測量，繪制軍用圖和地籍圖。抗日戰爭爆發后，國內政局持續不穩定，參謀總部所展開的全國測量計劃也沒有完成。

注釋

[1]《省市縣勘界條例》，第1-3頁。廣東省檔案館藏民國廣東民政廳檔案，3—2—279，第14-16頁。

[2]《縣行政區域整理辦法大綱》，焦振東、柳如橋：《縣政資料匯編》（上）。重慶：中央政治學校研究部，第388頁，1939年12月初版。

[3]陳濟棠：《廣東省三年施政計劃大綱提議書》。《廣東西北區綏靖月刊》，1932年第7期，第1-11頁。

[4]《交通統計：中國二十五省公路密度之比較》（1929年11月制）：廣東省建設廳編輯處：《廣東建設》，1929年11月第11期，第39-40頁。

[5]《全國公路干支線里程》：中央統計處編：《全國公路統計》，1935年1月，第1頁。

[6]廣東省調查統計局編印：《廣東省公路概況》，1936年1月，第5頁。

[7]廣東省地方史志編纂委員會編：《廣東省志·政權志》，廣州:廣東人民出版社，第374頁，2003。

[8]《地政局限期測竣五縣土地》：《廣東國日報》，1936年10月28日，第2張第1版。