體制研究：市場經濟下政府職能轉變的新視角

（南開大學周恩來政府管理學院 天津 300350）

一、導論

（一）問題的提出以及研究意義

1、政府職能轉變的發展

新中國成立之后逐步建立起計劃經濟體制，在這樣的經濟體制之下政府職能極大擴張，呈現出政府包攬一切、中央高度集權的特征。改革開放之后逐步推行社會主義市場經濟體制，經濟體制的轉軌倒逼政府職能進行轉變，以適應市場經濟的要求。1982年第五屆全國人大批準了國務院的機構精簡改革方案，拉開了中國政府30多年來6輪政府機構改革的序幕。1984年，“政府職能”這一概念被正式確認，在經濟體制改革和西方政治學說的影響下，學界開始討論在市場經濟條件下，“政府應當做什么和怎么做”的問題，關于如何回答這個問題學者們往往建議要轉變政府職能。90年代中期之后，學界對于政府職能轉變的基本問題大體上達成了共識，對于政府職能轉變的研究從宏觀的、原則性的研究轉向具體的、實操性的研究，從央地關系的視角中研究政府職能轉變轉向從府級關系的視角中研究政府職能轉變，從單個領域的政府職能轉變轉向整體的、體系的政府職能轉變。

結合政府30多年來的政府機構改革，政府職能轉變與建設服務型政府、深化行政體制改革往往是相互交織的。建設服務型政府是政府職能轉變的基本目標，深化行政體制改革為政府職能轉變提供了戰略機遇。以建設服務型政府為基本方向，改革各級政府的行政職權，深化政府職能轉變成為了學界的基本共識。“沿著這一邏輯，學界對大部門體制、部間合作機制、財政體制改革、行政區劃調整、責任政府建設等一系列問題展開廣泛而深入的思考，構筑了政府職能轉變研究龐大的學術圖景。”[1]

2、傳統的視角

學者對于政府職能轉變的研究大致可以分為以下四個維度：政府與社會關系的視角，政府轉型理論的視角，政府行政職能性質的視角以及政府具體行為視角。政府與社會關系的視角主張“小政府大社會”模式，主張規范政府職能，充分發揮市場的作用，培育社會的自治能力。同時也有學者提出了“強政府強社會”的模式，其核心要素也是發揮市場和社會的作用。政府轉型理論的視角認為政府轉型應當從政治統治型向經濟建設型，再到公共服務型政府轉型，從管制型向服務型政府轉型，從劃槳型向掌舵型政府轉型。政府行政職能性質的視角強調政府的社會管理和公共服務職能，學者對政府服務職能的內涵、必要性、實現途徑以及基本公共服務均等化等問題進行了廣泛的探討。政府具體行為視角主要針對政府的具體行為來探討政府職能轉變問題，比如行政審批制度改革等，著眼于具體的政府職能轉變問題。[2]

政府與社會關系視角著力點在于充分發揮市場的作用，將一部分政府職能由更有效率的市場提供。政府轉型理論視角的目標在于建立服務型政府，無論是從管制型政府到服務型政府還是從劃槳型政府到掌舵型政府，都是對于政府的客觀要求，而最終目標都是建立服務型政府。政府行政職能的視角強調的是社會管理和公共服務。政府具體行為視角實質上是以過程研究為其研究方法，探究政府部門在實際運作過程中的政府職能轉變問題。

3、新視角的提出

傳統的政府職能轉變的四個視角，政府與社會關系視角從培育社會和市場力量的角度出發，政府轉型理論視角從政府的角度出發，政府行政職能的視角從社會管理和公共服務的角度出發，政府具體行為視角從過程研究的角度出發。

體制研究的視角在傳統視角之外，給出了研究政府職能轉變的新的角度。體制研究的視角將政府權力根據政府職能轉變的要求進行合理分配，主要包括央地權力分配，府際權力分配，政府與市場、社會權力分配等問題，建立一套理想上的、符合政府職能轉變要求的政治形式。

（二）研究思路與研究方法

任何研究都建立在一定研究方法的基礎之上，本文主要運用文獻研究法對各種文獻資料進行深入處理分析。

對文獻數據的搜集、鑒別、整理、分析是文獻研究法的方法論特征，通過文獻研究法我們能夠對前人對于該問題的研究形成一個較為全面的認識。具體而言首先以“體制研究”，“政府職能轉變”為關鍵詞在CNKI、CSSCI、維普期刊等數據庫中進行搜索，索引出若干篇高相關性的文獻和多篇低相關性但是具有高參考價值的文獻。以及利用圖書館資源索引出有關政府職能轉變的出版書籍。通過以上兩個渠道所索引的文獻為全文的研究定下基本思路。

二、基本概念闡釋

（一）體制研究

體制研究最早開始于亞里士多德的《政治學》一書對于政體的研究，之后馬基雅維利的《君主論》，洛克的《政府論》對立法、行政、外交的三權分立，孟德斯鳩的《論法的精神》對分權與制衡的研究，盧梭的《社會契約論》對國家與政府做出了區別。這些研究的發展深化了對于如何安排政治權力的認知。

體制研究注重對國家機構、權力、制度、法理等方面的理論分析。體制研究往往是一種自然的，法理的，靜態的研究。主要的研究方法有：歷史—比較研究法、階級分析法、機構研究法、制度研究法、法律研究法等。[3]從研究對象上講，體制研究主要研究對象是狹義的政府，包括立法系統、行政系統、司法系統。有學者認為體制研究面向“元問題”展開，“元問題”就是一切人文學術和社會科學研究，包括政治學試圖解決而無法回避的基本問題。比如權力與權利關系的問題。[4]從應用上講，體制研究側重于研究央地關系、職責同構、官員規模等制度問題。

（二）政府職能

政府職能是現代政府理論是基石，是解決政府“該做什么”和“不該做什么”的基本問題。現代政府的職能具體劃分為“政府的功能”與 “政府的職責”兩個層次。[5]把目前關于政府職能（government responsibilities）中相對原則的部分納入到政府功能的范疇，把目前關于政府職能（government functions）中相對具體的部分納入到政府職責的范疇。

政府的功能，是指政府依托國家權力，為履行其社會角色而對各種重要的社會關系進行調控的活動。比如處理國家的階級性與社會性的關系、公平與效率的關系、集中與分權的關系、國家之間的關系等重要社會關系。由于政府在功能上沒有多大的選擇余地，所以政府職能轉變一般不涉及政府功能上的轉變。政府的職責，是指政府作為國家當局應當完成的主要工作任務，是政府對社會必須履行的基本義務。比如中央政府的財政、國防、外交職責，地方政府的文化教育、就業、城市規劃職責等。[6]本文的政府職能轉變是在政府的職責轉變的范疇內進行的。

三、體制研究視角下的政府職能轉變維度

（一）向市場放權：改革行政審批權力

在古代社會，受限于生產力發展水平較低，政府職能只提供一部分簡單基礎的公共服務，比如水利、交通等。而隨著工業革命之后生產力水平的提高，以及資本主義經濟危機帶來的市場經濟無序狀況的要求，政府職能所包含的市場經濟功能越來越多，政府職能逐漸包括社會保障、社會救助、教育醫療、基礎設施建設等內容。具體我國而言，特別是新中國成立以及1956年建立社會主義制度之后，由于工人階級的國家屬性，政府職能囊括了市場的方方面面。進入改革開放的新時期，中央把商品經濟作為經濟領域改革的發展目標，“相應的，學術界和政界對于政治體制改革和政府職能的最初認識，也大多是著眼于以職能轉變促進商品經濟的發展的。”[7]由于改革開放之前政府職能囊括了市場的方方面面，因此在改革開放之初的政府職能轉變，大體上是精簡政府機構，讓渡政府權力，將政府與企業的關系從直接管理轉變到間接管理。經過三十多年的政府機構改革實踐，政府職能與市場經濟的權力邊界成為了學界探討的必要問題。

黨的十九大指出，要“使市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”。多年的改革實踐證明，要發揮市場在資源配置中的決定性作用，明晰政府在經濟領域的職能、進一步簡政放權是有效地途徑。簡政放權的第一步就是取消和下放不必要的政府行政審批權，或者將一些合適的行政審批轉變為行政備案。2013年以來，國務院已分9批審議通過取消和下放行政審批事項共618項，其中取消419項、下放127項。

政府與市場的關系，就是市場成為資源配置中的決定性力量，政府作為彌補市場失靈的看得見的手，承擔市場不愿意提供或者無力提供的公共服務。政府職能從直接管理向間接管理、宏觀管理轉變，從直接提供服務向指定行業標準、法律標準，監督市場運行轉變。具體而言政府應當進一步取消和下放行政審批權，最大限度的放權給市場，充分發揮市場的作用。同時發揮政府的作用表現為政府提出行業準入標準和對市場進行事中、事后監管，政府保留監督和行業領導的職能。特別是地方政府建立起規范化、制度化、法制化的行業監督機制，對于損害市場機制以及社會秩序的行為進行嚴厲懲處。中央政府完善相應行業的準入機制標準，通過政府信息公開的方式向全社會進行公示，滿足標準的企業、組織就可以進入相關行業。

（二）向社會讓權：轉移社會服務權力

部分學者認為，政府職能轉變就是要構建“小政府，大社會”的模式，培育社會組織和公民社會的力量，對于政府職能則進行限制。“小政府，大社會”的模式前提是市場對經濟的自發調節以及社會的自治能力已經發展到了一定水平，政府將一定的職能交由社會組織和公民社會。但是國內的社會組織存在行政化以及過度盈利等問題，公民社會也沒有發展完全。而且在實際運行中，政府對于經濟和社會生活仍然負有部分不可推卸的責任。因此“強政府，強社會”的模式才應該是當前政府職能轉變的目標。

“強政府，強社會”的模式在目前社會自治能力發展不足的情況下應當首先培育社會的自治力量，培育“強社會”的環境基礎。政府職能轉變應首先取消政府對社會組織的組織領導，轉變社會組織行政化的“官僚氣”，提高社會組織的獨立性，使其能夠獨立地承接政府職能，而不是將政府職能轉移到另一個“準政府部門”。同時通過配套的法律、政策等對社會組織進行合理引導和監督，引導社會組織獨立自主發展，監督社會組織保持公共性而不是單純追求盈利。

其次政府職能轉變要從提供公共服務向購買公共服務轉變。社會組織承接政府的職能需要資金支持，雖然社會組織可以通過自我盈利、社會捐贈籌措資金，但是社會組織的資金來源中政府財政占到了70%。政府財政投入成為了社會組織最重要的資金來源。政府職能轉變減少了政府直接提供的公共服務事項，但是對于公共服務的支出不應當降低，反而在中西部欠發展地區由于社會組織的缺乏還應當加大公共服務預算的投入以彌合發展差距。

（三）橫向差異：府際職能分配與現實相匹配

不同地區的社會和市場發展程度存在差異，由于政府職能轉變是在社會和市場發展的基礎之上契合社會和市場的發展需要，以推動社會和市場發展。實質上經濟發展水平、社會發展水平決定了政府職能轉變的方向。在城鄉差距、中西部差距現實存在的前提下，不同的地方政府面對著不同的社會現實，而其政府職能轉變的目標和途徑也都存在差異，其核心就在于將地方政府的職能轉變與當地的實際情況相匹配。

中西部地區計劃經濟慣性大，市場社會發展薄弱，經濟發展較為落后，人才流失。中西部地區部分地區存在政府插手企業事務，深度介入經濟發展的問題，嚴重影響了企業的自主性。中西部地方政府的政府職能轉變首先應當轉變舊有的思想觀念，摒棄過去大包大攬的“全能型政府”的政府模式，承認政府的有限性，充分發揮市場和社會的積極作用，引導市場和社會承擔更多的政府職能。同時加快推進政企分開和政社分開，將市場的權力完全還給市場，政府保留監督管理職能。加快培育公民社會，中西部地區的民眾自我管理的能力和意識比較薄弱，需要政府培育公民自我管理的能力和意識。

而對于較為發達的東部地區而言，經濟發展水平比較高，在市場經濟改革中市場已經發揮了決定性作用，同時也培育了一批能夠承擔相應政府職能的社會組織，民眾具有較高的民主意識能夠進行基礎的自我管理和自我服務。在這樣具有條件的地區，政府職能轉變的方向就在于向有資質的社會組織購買公共服務，同時發展社區組織幫助民眾進行自我管理和自我服務。對于社會組織和民眾提供的公共服務政府還是要加強監督，督促其保持公共性和有效性。

（四）縱向差異：央地職能分配與現實相匹配

政府職能轉變的縱向差異體現為央地關系中行政區劃的調整所體現的不同價值導向。在古代中國，政治職能偏向于政治統治，央地關系調整具有強控制導向，其目的就在于鞏固皇權的統治。不論是秦始皇的郡縣制，元代開始實行的行省制其目的都是加強中央政府對地方的控制力，經濟職能和社會服務職能不在央地關系調整的考慮范疇之內。新中國成立之后，進行經濟重建和維護新生政權的穩定成為了新政府優先考慮目標，在這個時期央地關系調整依舊偏向于政治性。新中國成立后曾短暫實行大區制改革，但是“高饒事件”之后，中央認為大區制已經形成對中央政府的威脅，隨即取消了大區制，在這一央地關系調整中，政治因素色彩濃厚。改革開放之后，以經濟建設為中心的轉變反映在央地關系上就是央地關系的調整強調經濟發展。無論是海南設省還是重慶直轄，都是為了通過行政區劃的調整以及政策的支持帶動地區經濟發展。

在新時期的政府職能轉變中，央地關系調整存在一個明顯的特征，就是“職責同構”，具體表現為“中央一旦放權給地方，地方的權力和責任同時擴大，為了控制地方，相應的政府組織在中央和地方各級同時設立”[8]。“職責同構”的產生于計劃經濟體制下全能型政府的管理模式，縱向間政府機構職能重疊，“一根針穿到底”。計劃經濟時代“職責同構”能夠保證中央的計劃政策有效地傳達到地方，但是在市場經濟時代“職責同構”成為各級政府機構臃腫的一方面原因，同時“職責同構”的部門也成為了影響市場和社會發展的“看得見的手”。

在體制研究的政府職能轉變的框架下，針對“職責同構”問題，應合理劃分央地各級政府之間的政府職能，各級政府只負責屬于自己的職能，上級政府也不應插手下級政府職能。根據朱光磊教授在《“職責同構”批判》一文中的觀點，中央政府的職能包括：再分配的財權，經濟宏觀調控能力，協調政府間縱向關系的能力，立法權等；省級政府的職能包括：區域內民族、法律、司法、經濟、社會發展規劃、教育、環保、衛生、交通等宏觀管理，同時負責省級一下政府間關系協調；城市和縣城政府的職能包括：維護地方治安、教育和文化事業、住房、地區規劃、城市環境保護和社會服務；鄉鎮和市轄區政府的職能包括：提供地方安全和秩序、公益設施、公共服務、環境保護、義務教育和社會保障、地區規劃。[8]

中央政府與地方政府職能的合理分配，能夠使央地各級政府專注于做自己該做的事情，上級政府不再對于下級政府的職能隨意插手和攤派。中央和地方政府權力的合理劃分不僅不會削弱政府職能的發揮，反而因為各級政府集中精力能夠更加高效、穩定的提供公共服務。