養(yǎng)老保險制度改革的國際經(jīng)驗及借鑒

（天津高速公路集團有限公司）

一、我國養(yǎng)老保險體制基本概況

（一）類型概況

養(yǎng)老保險體制作為社會穩(wěn)定和國民經(jīng)濟良好發(fā)展保障體系的重要組成部分，在世界各國普遍實施，即勞動者達到法定年齡并退休后，從政府、社會或?qū)ｉT的社會保障機構(gòu)得到經(jīng)濟、物質(zhì)和服務(wù)的一種社會保障制度。這一制度具有以下幾個特性，一是強制執(zhí)行性，符合相關(guān)規(guī)定的單位及個人都要參加；二是保險資金來源多元化性，一般由政府、企事業(yè)單位等機構(gòu)和個人共同承擔(dān)，抑或是由企事業(yè)單位和個人共同承擔(dān)；三是制度實施時限性長，范圍廣，資金規(guī)模宏大，必須采取專業(yè)化、集中統(tǒng)一的管理模式。

目前國際上通用養(yǎng)老保險體制主要有三種，包括傳統(tǒng)型、國家/聯(lián)邦統(tǒng)籌型和私人儲蓄型養(yǎng)老保險體制。

傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險體制始于歐洲德國，現(xiàn)已為世界主要的養(yǎng)老保險體制。傳統(tǒng)型養(yǎng)老保險依靠立法強制單位和個人按照規(guī)定繳納保險費用，政府部門給予保險基金一定的支持，起輔助作用。這種體制適用范圍廣，以法律的強制性實施，養(yǎng)老金的數(shù)額與參保人員的繳費的年限、金額掛鉤，不進行繳納不許領(lǐng)取養(yǎng)老保險。在這種體制下，以政府財政支出作為擔(dān)保分擔(dān)一定的風(fēng)險，需在基本養(yǎng)老保險以外創(chuàng)建以企業(yè)、勞動者為主體的多層次多形式的養(yǎng)老保險體制。國家/聯(lián)邦統(tǒng)籌型養(yǎng)老保險體制又分為福利型和國家型。福利型養(yǎng)老保險指以政府財政支出負(fù)擔(dān)全部養(yǎng)老保險費用，是保險的主體，例如熟知的歐洲英國養(yǎng)老保險體制——“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠Ｕ现贫取Ｆ溥m用對象范圍十分廣泛，全體公民都是參加養(yǎng)老保險對象；養(yǎng)老費用由政府通過財政收入和稅收等方式支付，現(xiàn)收現(xiàn)付制是該方式的主要特點；該方式還具有法定強制約束性，并且與疾病、失業(yè)等保險組成齊備綜合的社會保障體制。前蘇聯(lián)時期曾在廣泛實行國家型養(yǎng)老保險體制，其適用對象僅限于社會的勞動者而非全體公民，這種體制現(xiàn)已基本取消。儲蓄性養(yǎng)老保險體制強調(diào)的是市場運作，其養(yǎng)老保險的費用由個人和企業(yè)單位承擔(dān)，通過建立個人賬戶來實現(xiàn)。世界上僅有新加坡、智利等個別國家地區(qū)采用該養(yǎng)老保險形式。

（二）我國養(yǎng)老保險體制現(xiàn)存主要問題

1、養(yǎng)老資金收支缺口突顯

依據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的統(tǒng)計統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2012年，我國統(tǒng)賬結(jié)合體制下數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險存在超過86萬億元的隱形債務(wù)，其中社會賬戶約為83.6萬億元，個人賬戶為 2.6萬億元，占 2012年 GDP的166%。2001年起，我國試點遼寧省作為“做實”個人賬戶。008年，“做實”個人賬戶工作陸續(xù)延伸到13個省份，但并沒取得令人滿意的效果。

養(yǎng)老保險收入與支出存在缺口的原因在于，“統(tǒng)賬結(jié)合”形式下的社會統(tǒng)籌和個人賬戶之間無法實現(xiàn)收支均衡和相互匹配。已經(jīng)退休同志的養(yǎng)老金，主要來源于社會統(tǒng)籌部分，社會統(tǒng)籌費用由之前工作單位繳納；而個人賬戶的養(yǎng)老資金，由自己繳納，用于將來自己養(yǎng)老使用。但是“統(tǒng)賬結(jié)合”制度還未推行前，當(dāng)時已經(jīng)工作的職員是沒有個人賬戶的，因此產(chǎn)生一定的收支缺口。同時部分地區(qū)存在單位繳納的資金無法滿足已退休同志養(yǎng)老金的支出，此時需要將個人賬戶資金補足已退休人員的養(yǎng)老金，“空賬”就在個人賬戶形成了。

同時，我國人口老齡化速度加快，正在工作的人員比例小，進而全社會繳納養(yǎng)老金較少。這就造成養(yǎng)老金實際支出的增長速度逐步高于養(yǎng)老金收入的增長速度，這種差距逐漸加大并開始嚴(yán)峻，使得養(yǎng)老金收支不平衡現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。

2、統(tǒng)籌層次有待提高

2007年，我國雖然在啟動推行提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的工作做了不少努力，然而并沒有取得理想的效果。目前養(yǎng)老保險跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地養(yǎng)老等問題仍沒有完全解決。

城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌范圍主要是由工作單位繳納的社會統(tǒng)籌賬戶的資金，該部分資金屬于公共資源，具有非排他性和競爭性。統(tǒng)籌層次基本主要為市、縣范圍。不同區(qū)域的歷史養(yǎng)老金繳納基數(shù)和比例不同、社會發(fā)展水平不同、國民經(jīng)濟發(fā)展水平不同、人口結(jié)構(gòu)不同，造成了養(yǎng)老金收支結(jié)構(gòu)地區(qū)差異性較大。統(tǒng)籌層次較低的地區(qū)，相應(yīng)區(qū)政府只能依靠當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老金收入及地方財政補貼來進行養(yǎng)老金的支持，受到養(yǎng)老保險統(tǒng)籌級別和統(tǒng)籌范圍的局限性影響，造成社保體系零散化，若提高統(tǒng)籌層次、打破區(qū)域壁壘，對養(yǎng)老保險進行橫向調(diào)劑，將有助于提高養(yǎng)老金的使用效率效果，進而保持養(yǎng)老保險體系的健康發(fā)展。

3、可持續(xù)性問題

我國養(yǎng)老保險體制按人口類型可分為三類，即城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、政府機關(guān)單位養(yǎng)老保險、農(nóng)村養(yǎng)老保險。其中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險、政府機關(guān)單位養(yǎng)老保險之間存在“雙軌制”，即政府機關(guān)單位職工在退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金，有政府財政統(tǒng)一承擔(dān)；然后城鎮(zhèn)職工退休后領(lǐng)取的養(yǎng)老金，由企業(yè)和職工按照有關(guān)規(guī)定共同承擔(dān)，這種雙軌制養(yǎng)老保險制度從根本上來說是不同的資金來源，進而出現(xiàn)分配不均問題，導(dǎo)致在不同性質(zhì)單位退休的職工領(lǐng)取的養(yǎng)老保險金不一致，這一結(jié)果將會導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定。盡管，我國一直在探索、實施“雙軌”逐漸向“并軌”的改革工作，但是效果一般。2015年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》，明確要求推進國內(nèi)養(yǎng)老保險體制“并軌”改革，然而對于政策的落地實施，還缺少系統(tǒng)、科學(xué)、詳細(xì)的養(yǎng)老金調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系，不能很好地指導(dǎo)實踐工作，同時各地養(yǎng)老繳納水平差異性較大，影響?zhàn)B老保險機制的可持續(xù)性發(fā)展。

此外，養(yǎng)老保險基金市場投資收益低，低于通貨膨脹率，養(yǎng)老保險基金的增值空間無法得到施展，就不能為社會提供高質(zhì)量有效地養(yǎng)老保障。而且，目前我國企事業(yè)單位養(yǎng)老金繳費水平普遍偏高，工資中“五險一金”的比例達到四至五成，在當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展水平比較沉迷的環(huán)境下，高比例的保險繳納無疑會給企業(yè)帶來負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響企業(yè)經(jīng)濟效益，進而削弱企業(yè)發(fā)展積極性和發(fā)展動力，無益于經(jīng)濟社會的發(fā)展與養(yǎng)老金缺口的解決，影響?zhàn)B老保險制度的可持續(xù)性。

二、美國、日本、英國養(yǎng)老保險體制

（一）美國的養(yǎng)老保險體制

美國養(yǎng)老保險體制,以保險資金來源方式和渠道不同，分為三大類：一是社會養(yǎng)老保險：該類保險資金由雇主和職員共同上繳的工作稅構(gòu)成，聯(lián)邦政府成立的信托基金機構(gòu)對此類保險進行管理。覆蓋了除一些州和地方的政府官員以外，基本可以涵蓋全部就業(yè)人員，社會養(yǎng)老保險形式的統(tǒng)籌層次較高，并且可以隨職員工作變動轉(zhuǎn)入當(dāng)前工作單位，進而更好地保障養(yǎng)老保險的延續(xù)性和職員的利益；二是雇主養(yǎng)老保險：該類養(yǎng)老保險制度是雇主為職員建立的，政府會對該類雇主給予獎勵，即實施稅收優(yōu)惠政策。因雇主的類型不同，雇主養(yǎng)老保險可以劃分為：政府雇主養(yǎng)老保險、企業(yè)雇主養(yǎng)老保險。雇主養(yǎng)老保險從風(fēng)險角度分析，又分為：待遇確定型和繳費確定型，雇主待遇確定型保險風(fēng)險由雇主承擔(dān)，雇主繳費確定型保險風(fēng)險由個人承擔(dān)；三是個人儲蓄養(yǎng)老保險，顧名思義是由職員通過個人儲蓄的形式繳納的一種保險，政府會給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策以表鼓勵，個人儲蓄養(yǎng)老保險資金積累額度越高，獲得的養(yǎng)老收益越多。

（二）日本養(yǎng)老保險體制

日本養(yǎng)老保險體制主要由兩部分構(gòu)成，一是公共養(yǎng)老金，二是非公共養(yǎng)老金。其中公共養(yǎng)老金，因覆蓋范圍、資金來源及繳納形式不同，又分為國民年金、厚生年金以及共濟年金：1.國民年金：普惠全體國民，日本政府要求國民全部參加；2.厚生年金：適用于民營公司的職工及其配偶，由政府、個人、公司共同繳納，個人繳納數(shù)額會根據(jù)收入進行詳細(xì)測算；3.共濟年金，覆蓋公共部門職工，其保險費由共濟協(xié)會和參保人員共同承擔(dān)。非公共養(yǎng)老金，是公共養(yǎng)老金保險體制的補充形式，主要分為公司年金、個人年金兩類，是非公共、非強制，由國民根據(jù)個人需求自愿繳納的。

（三）英國養(yǎng)老保險體制

英國養(yǎng)老保險體制包括三個部分，國家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險、國家第二養(yǎng)老保險體制以及私人養(yǎng)老保險計劃。國家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險是最基本的養(yǎng)老保險形式，該保險將在公民退休為其提供最基本收入保障。現(xiàn)收現(xiàn)付是該養(yǎng)老保險的最主要特點，通過保險費和一般稅收取得國家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險基金，分別用于支付國家基礎(chǔ)養(yǎng)老保險和國家信用養(yǎng)老保險。國家第二養(yǎng)老金體制，是與收入相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金制度，該制度旨在滿足特定人群提高養(yǎng)老金或提高生活水平的特殊需求。該計劃可以協(xié)議進入并退出，靈活性強。私人養(yǎng)老保險計劃，通過個人、企業(yè)或獨立機構(gòu)進行籌集、管理養(yǎng)老保險基金，其規(guī)則靈活、針對性更強。私人養(yǎng)老保險體制應(yīng)用積累制的模式，其預(yù)期收益水平直接取決于現(xiàn)階段保費水平和私人協(xié)議。

三、對我國養(yǎng)老保險體制的幾點建議

（一）養(yǎng)老保險的高層次統(tǒng)籌

一方面是以省級統(tǒng)籌為目標(biāo)，提高養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌水平，確保資金在省域范圍內(nèi)可調(diào)配，使得所有參保人員公平地享受基本養(yǎng)老保險體制的保障。另一方面，要實現(xiàn)養(yǎng)老保險體制的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險體制起步較晚，覆蓋人群少。此外，農(nóng)村務(wù)工人員具有流動性，很難完成養(yǎng)老保險的異地轉(zhuǎn)移續(xù)接，給這部分人群造成了巨大損失。

（二）高水平管理養(yǎng)老保險基金

首先，要建立先進的養(yǎng)老保險體制機制。第一，要盡快建立養(yǎng)老保險有關(guān)法律、法規(guī)、制度建設(shè)，成立專門的獨立的運管機構(gòu)，從法律層面保障其資金管理合法合規(guī)、高效專業(yè)；第二，完善養(yǎng)老保險基金資金使用的監(jiān)督體制機制，及時向社會公眾披露養(yǎng)老保險基金資金相關(guān)信息；第三，完善運管機構(gòu)的內(nèi)部控制程序和外部審計制度，防范資金挪用或其他風(fēng)險。

其次，注重提高養(yǎng)老保險基金的收益。主要通過為養(yǎng)老保險基金提供完善穩(wěn)健的貨幣投資市場，同時促進股票板塊、債券板塊、基金板塊、擔(dān)保板塊和貸款板塊等金融市場的良性發(fā)展，積極探索金融市場大膽改革創(chuàng)新，為養(yǎng)老基金營收創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，獲取積極穩(wěn)健的投資收益，以保障養(yǎng)老保險體制的良性運行。

（三）打造多層次、多角度、多支柱養(yǎng)老保險體制

我國目前養(yǎng)老保險體制過多依賴于基本養(yǎng)老保險體制，企業(yè)年金和私人儲蓄性養(yǎng)老保險發(fā)展相對滯后。因此，應(yīng)當(dāng)發(fā)展多支柱、多角度、多層次的養(yǎng)老保險體制。通過為企業(yè)提供具有吸引力和積極的稅收優(yōu)惠政策提高企業(yè)積極性，鼓勵其為員工提供企業(yè)年金等非基本養(yǎng)老保障形式。針對私人養(yǎng)老保險，可以從養(yǎng)老保險金融出發(fā)，為想要提高退休后生活水平或其他特定人群提供種類豐富、投資回報率高的養(yǎng)老投資項目，從而滿足公眾日益增長的個性化養(yǎng)老需求。