承包地退出之嘉興探索

為貫徹落實好農村承包地“三權分置”制度，加快探索土地承包經營權能的實現路徑，筆者對浙江省嘉興市農村土地承包經營權有償退出的實踐進行了分析研究，以期總結農村土地承包經營權有償退出的實踐經驗，為新型城市化發展、促進戶籍人口的城鎮化奠定基礎。

有償退出的實踐

從退出承包權的對象來看，分為整戶退出和整戶先流轉、條件成熟后按一定條件分批次退出。整戶退出是指，退地農戶以戶為單位，整體放棄承包權，并享受政策安置補償。整戶先流轉、條件成熟后按一定條件分批次退出是指，在若干年中，農戶先把承包地流轉給接受承包權的主體，期間每年獲得流轉費，待到條件成熟，如流轉期達到一定年限，再徹底退出承包權，享受政策安置。

從承擔農戶退出承包權費用的主體來看，分為國資公司、村、經營主體。雖然農戶最終將承包權退回給村集體，但實際承擔承包權退出費用的主體有多種，第一種是由國資公司承擔。如在南湖區七星鎮、余新鎮等地，農戶、村集體與鎮國資公司（農業開發公司）簽訂協議，國資公司承擔退出費用后，集中統一經營退出的承包地，充分發揮土地規模效益。第二種是由村集體承接退出的承包權及費用。如嘉善縣大云鎮大云村，由村集體經濟組織實施承包權退出，用集體經濟資金為退地農戶提供補償，農戶徹底放棄承包權。村再通過“小并大、零拼整”的方式，將農戶退出的承包地集中連片進行土地整治后，統一對外出租或重新發包。第三種是經營主體承擔退出承包權的費用。先由經營主體提出對某一地塊的使用意向，經地塊所屬村集體經濟組織和涉及的承包農戶同意后，再由三方議定退出補償方式和標準。如嘉善縣大云鎮碧云花園因擴園建設，分三年（2012年-2014年）為涉及的105名農民（近200畝土地）購買商業養老保險，并與農戶達成協議，由農戶退回承包權給村集體，再從村集體手中換取承包地的經營權。

從有償退出的價值定位來看，參照征地的補償標準。永久性退出承包地，意味著農戶徹底斬斷“農根”，享受與城市居民同等的就業和各項社會保障權利，這與征地模式下農民轉變為城市居民的路徑基本相仿。因此在實踐中，永久性退出承包地的農戶，個人所獲得的補償基本參照征地的補償標準。

有償退出存在的主要問題

承擔退回承包權費用的主體不明確。從實踐來看，承包權有償退出以后，承擔退回承包權費用的主體并不統一，有國資公司、村集體和經營主體，而從現有的相關政策來看，也沒有對這個問題作明確規定。承擔退回承包權費用的主體不明確，對退回承包權的補償、利用、管理等一系列問題產生影響。有的地方甚至出現經營主體向村集體索要退地費用的情況。

有償退出無條件，部分村集體承受力不足，可持續能力不強。目前，承包地有償退出還沒有對退出的對象及相關條件作明確規定，部分地方正因為沒有對退地農戶的范圍作出規定，再加上村集體本身經濟實力有限，農村社會保障供給不足，只能采取其他折中的方法，導致承包權有償退出的進程受到影響。有的村集體，原先是將購買養老保險的費用捆綁在項目平臺中開支的，而一旦缺乏項目支持，承包權有償退出就不得不暫時中斷。

有償退出地塊零散，無法形成適度規模。承包權有償退出，目前還只是在極個別的小范圍之內進行，退出的承包地很有可能只是整體田塊中的一小部分，因為地處偏遠或者形不成規模連片而無人接手，對促進適度規模經營沒有幫助。即便是村集體接收退回的承包地，如何經營也存在難度。