落實“三權分置”亟待解決的三個問題

董尚忠

《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》的發布實施，極大地調動了億萬農民的積極性，為進一步引導土地經營權有序流轉、發展適度規模經營、推動現代農業發展奠定了制度基礎。但在具體實施“三權分置”過程中，仍存在一些亟待解決的問題：

關于土地流轉的期限問題。《農村土地承包法》第三十三條第三款規定土地承包經營權“流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。”盡管全國沒有統一的時點界限，但多數地方二輪承包的剩余期限已不足十年，面對二輪承包剩余期限越來越短的現實，一些新型農業經營主體加大土地流轉、發展現代農業的信心受到動搖，廣大農民擔心二輪承包到期后怎么辦？黨的十九大報告明確提出“土地承包到期后再延長30年”的決定，雖在一定程度上解決了人們對土地承包經營權“長久不變”的爭議，消除了部分群眾的疑慮，但是在實際工作中如何將這一政策與二輪承包有效銜接起來仍有困惑：是二輪承包到期后承包地不做任何調整繼續由原承包戶承包30年，還是整體承包關系“長久不變”？對這個問題，十九大報告沒有明確的指向。從而造成目前在簽訂土地流轉合同時，把握不準流轉期限超過二輪承包的剩余期限，還是不得超過延長30年后的剩余期限。建議從國家層面盡快出臺可操作、可復制的具體辦法。

關于收回土地承包經營權的問題。《農村土地承包法》第二十六條規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”2014年7月，國務院下發的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》明確指出“進城落戶農民是否有償退出‘三權’，應根據黨的十八屆三中全會精神，在尊重農民意愿前提下開展試點。現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”這一規定和《農村土地承包法》的規定不盡一致，隨著農村形勢的發展變化，原土地承包法已不能完全適應農村經濟社會發展的客觀需要，建議國家盡快修改《農村土地承包法》的部分條款。

關于惠農補貼的問題。從2004年開始，國家先后實施了農業的“三項補貼”，分別是：農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼。補貼的標準是：1. 按照“誰種地補給誰”的原則，承包地轉包給他人的，按承包協議處理；2. 拋荒地和非農業征(占)用的耕地不予補貼；3. 補貼不得用于高效農業，成片糧田轉為設施農業用地常年不種糧的，不予補貼。但是，近年來隨著農村經濟社會的發展變化，農業“三項補貼”政策效應遞減，在多數地方已經演變成為農民的收入補貼，一些農民即使不種糧或者不種地，甚至長期撂荒承包地，也能得到補貼。而真正從事糧食生產的種糧大戶、家庭農場、農民合作社等新型經營主體，卻很難得到除自己承包耕地之外的補貼支持。為了更好地發揮農業補貼資金效能，必須改革現有的補貼方式，由過去的“誰承包地補貼誰”變為“誰種地補貼誰”，對已改變用途的耕地不再給予補貼，對長年不耕種的拋荒地，發包方還可以強制收回其承包地。國家應盡快出臺農業補貼的法律法規，從法律方面規范農業補貼。