農村基礎設施投入文獻綜述研究

彭龍勝

【摘 要】農村基礎設施是推進農業農村發展、實現鄉村振興戰略中最具基礎性的一環。很多學者對我國農村基礎設施投入進行了深入研究，并取得了一定成果。這些文獻集中反映出農村基礎設施投入存在投入機制不完善、地區不平衡差距明顯、投融資體制不健全三個方面的問題；同時學者們針對這些問題提供了諸如完善優化機制、縮小不平衡差距和創新投融資體制等方面的對策。但已有的文獻存在研究層次的缺失和對策建議的寬泛化問題，進一步拓寬研究視角和加強具體化對策探索是今后研究的主要方向。

【關鍵詞】農村基礎設施；城鄉二元 ；投融資；文獻綜述

農村基礎設施通常是指為農村生產、農民生活、社會發展提供基本設施和服務的總稱，它在農業農村發展過程中起基礎性作用。完善農村基礎設施的投入對推進城鄉一體化、建設社會主義新農村、實現鄉村振興戰略具有重大意義。目前國內學者有關研究主要聚焦于農村基礎設施投入的投入機制、不平衡和投融資方面，這三個方面衍射出許多出現狀問題、對策建議的研究成果。但已有的文獻在研究的層次上還存在一定的缺失，所提出的建議和對策在具體實踐中還需要進一步的細化和具體化。本文在文獻綜述的基礎上，試圖以如下思路來探討農村基礎設施投入的有關問題：第二部分梳理和總結目前我國農村基礎設施投入的現狀與問題，第三部分歸納相關的對策與建議，最后一部分通過對綜述的分析與思考提出已有研究的不足和未來研究的可能發展的方向。

1 農村基礎設施投入的現狀與問題

1.1 投入機制不完善

首先，政策變遷的影響。建國初期國家實行工業優先發展的戰略一直影響著農村發展，農村基礎設施很大程度上受到政策慣性的制約。孫開（2005）提出建國初期，國家通過一系列優先發展工業的傾斜政策，以農業稅和工農業產品的不等價交換（剪刀差）等方式實現了農業剩余向工業和城鎮的大規模轉移，逐漸形成了城鄉二元的社會經濟結構。馬子紅（2009）指出在城鄉二元化的投入體制下，農村基礎實施投入存在供給總量不足，缺乏效率的問題，這些問題導致農村基礎設施難以滿足農村經濟社會的發展。李志軍（2010）提出建國后實行的“重城輕鄉”、“重農輕工”的發展戰略削弱了農村發展的自我積累能力和公共產品供給的自有資金來源，改革開放以來雖然國家加大了對農村基礎設施的投入力度，但是由于歷史欠賬較多、基礎差、底子薄，目前農村公共基礎設施供給能力還遠遠不能滿足廣大農民生產生活和小康建設的需要。

其次，各級政府權責分工不清。劉明慧（2005）指出，自從分稅制改革以來，中央政府與地方政府在農村基礎設施投資上存在一定的權責模糊問題，這一問題的解決有待相關的法律法規來規范。馬子紅（2009）進一步指出，由于各級政府的職責缺乏明確的界定，造成了政府職責不清，事權與財權不一致，主要體現在鄉鎮政府權責失衡上。鄉鎮政府由于分稅制改革財權大幅縮減，而其所擁有的事權卻沒有明顯減少，導致其在農村基礎設施投入處于尷尬的困境。

再次，決策程序開放程度低。農民很難有機會進入到決策程序中表達自己的需求意見，決策往往沒有充分體現農民的需求。張秀蓮（2012）指出農村基礎設施投入長期實行的是“自上而下”的決策體制，而“自下而上”的決策體制尚未構建。農民雖然能夠通過 “一事一議”制度表達自己部分需求，但對于較大的基礎設施建設，農民尚沒有有效的渠道來參與到決策程序中，這種決策體制導致農村基礎設施投入中存在很多不充分不合理的地方。

1.2 地區不平衡差距明顯

首先，關于農村基礎設施投入的不平衡現狀。張開華（2010）指出我國農村基礎設施投入的區域不平衡主要體現在西部地區基礎設施供給水平低于東部、各地區內部供給狀況存在較大差異兩個方面。李志軍（2010）利用基礎設施建設不平衡指數模型，對中國各地區的農村基礎和設施建設水平相對于村莊人口、村莊面積、地區生產總值、社會固定總資產和農村固定資產投資等因素之間的不平衡進行分析，發現中國農村生活性基礎設施建設的整體水平偏低，農村基礎設施建設地區差異較大。張秀蓮（2012）通過實證研究方法從各地區鄉村人口、農用地面積、第一產業產值、全社會固定資產投資、地方財政收入和地方財政支出分析，發現我國農村基礎設施投入在上述六個方面存在投入不足和不平衡的缺陷，總體表現為東部地區相對超前，中西部地區滯后且西部地區滯后較多。

其次，關于農村基礎設施投入不平衡的內在關系。張秀蓮（2012）通過對我國東、中、西部地區農村固定投資總額及人均額投資主體、投資方向及其農民投資需求四個方面的實證分析，發現其存在如下關系：

（1）農村基礎設施發展水平和農村經濟發展呈現顯著的正相關關系，農村基礎設施水平同經濟發展水平一樣呈現從東向西逐漸遞減的狀態。

（2）由于地方政府財力不同，各地區農村基礎設施主體構成存在明顯差異，農戶投資在東部經濟發達地區占比遠遠高于中西部不發達地區。

1.3 投融資體制不夠健全

首先，財政投入不足。這種不足體現在兩個方面，一是相對于其他類型財政支出，農村和農業的支出比重在國家財政支出中只占有較小的比重。孫開（2005）回顧了建國以來農村基礎設施建設的發展狀況，發現國家對于農村基礎設施投入的財政政策雖經過數次調整，但并沒有實質性的轉變，國家財政支農比重主要呈現下降趨勢，農村基礎設施財政投入嚴重不足；二是我國的農村農業財政支出遠遠落后于世界其他發達國家，張開華（2010）通過相關數據分析指出我國農村基礎設施的投入水平遠低于其他工業化國家。

其次，財政投資結構不合理。張開華（2010）指出我國農村基礎設施在投資層面上存在重大設施、輕小設施，忽略社會事業及精神享受方面基礎設施的傾向。陳幗婷（2013）指出我國農村生產性基礎設施的財政支出比重高于非生產性基礎設施。

再次，融資渠道單一。張開華（2010）指出農村基礎設施建設投資仍以中央政府為主，地方政府投入嚴重不足，地方政府資金配套往往不能到位。王翔（2013）提出我國農村基礎設施建設的所需資金多數是由農村集體及農戶自主承擔，政府投入、外資及金融機構貸款比例較小。endprint

2 農村基礎設施投入的對策與思考

2.1 優化投入機制

首先，優化決策機制。馬子紅（2009）提出要繼續完善“一事一議”制度，充分發揮村民大會和村民代表大會的作用，建立農村基礎設施的需求表達機制。張秀蓮（2012）提出要構建“自下而上”和“自上而下”相結合的農村基礎設施投入決策機制，既要鼓勵農民參與到農村基礎設施投入決策中來，又要保留政府在農村基礎設施投資的部分決策權，最終形成政府與農民共同參與的決策機制。

其次，改進財政機制。黃世勇（2008）提出要依據各類公共產品的層次和受益范圍，合理明確地劃分各級政府的事權，在此基礎上，賦予各級政府相應的財力。馬子紅（2009）也提出要以事權定財權，明確界定中央政府與地方政府提供基礎設施的責任和范圍。

再次，協調投入主體之間的關系。王翔（2013）提出首先要理順政府與市場的關系，政府負責提供純公共物品性質的基礎設施，準公共物品性質的基礎設施由多元主體提供，避免農民成為農村基礎設施的主要承擔者；其次要理順中央政府和地方政府之間的關系，在經濟發展水平較高的地區，中小型基礎設施以地方投入為主，在經濟相對落后的地區，基礎設施投入以中央在政府為主。

2.2 縮小不平衡差距

首先，對農村基礎設施分類。李志軍（2010）從區域范圍的視角將將農村基礎設施劃分為跨區域的基礎設施建設（包括跨省、市、縣、鄉）和農村村莊范圍內的基礎設施兩類，提出國家要根據不同類型、不同屬性的基礎建設制定科學的建設、養護等運營管理方案。張婷（2014）提出對農村基礎設施的“盈利程度”（或“公共程度”）進行劃分，以準確界定政府與市場各自職責范圍，在此基礎上實現有效的農村基礎設施投入。

其次，調整財政分配比重。國家應根據不同地區的經濟水平地方政府財政狀況，制定不同的財政分配指標。孫開（2005）提出要合理安排基建資金投向，改進支農基建資金的管理方式。張秀蓮（2012）提出要繼續加大對經濟水平和財力有限的中西部地區農村的投入，中央財政應該增強對中西部地區財政轉移支付的力度。

2.3 創新投融資體制

首先，政府積極引導投資。孫開（2005）提出通過稅收優惠政策來鼓勵和引導社會各種投資主體將更多的社會資源投入到農村基礎設施建設中。黃世勇（2008）提出通過放寬市場準入、制定優惠政策、完善農村基礎設施產權改革、根據項目不同多種方式融資來吸引社會資本，使農村基礎設施投入充分利用社會資本。

其次，創新融資和運營模式。王翔（2013）指出鑒于我國資本市場發育及行政管理水平，對于具有很強社會性的農村基礎設施，應該采取BOT模式，由地方政府或項目管理部門提供的特許協議作為融資基礎，企業作為投資方和經營方安排融資、建設、經營和維護。在運營模式上，采用PPP（Public Private Partnership）模式，實行業務分離，采取市場競爭和變通競爭經營相結合，使公共機構和私人企業機構明確各自的權利和義務，共同出資經營、共擔風險、共享利益。

再次，完善相關法律法規。健全的法規有利于規范農村基礎設施投入的各個環節，理清各個主體之間相應的權力和責任，預防投入中可能出現的盲目決策、推諉扯皮、尋租等不良行為。國務院辦公廳2105年出臺的關于“創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見”中提到：”完善農村基礎設施投融資相關法律法規，依法保護投資者合法權益，維護公平有序的市場投資環境，為創新農村基礎設施投融資體制創造條件?！?/p>

3 綜述研究的思考與發展

綜上所述，我國學者對農村基礎設施投入的現狀與問題進行了廣泛地研究，取得了豐富的成果，這些成果有助于我們對農村基礎設施投入產生更加全面深入地認識。其中有關的對策和建議，為今后的農村基礎設施投入提供了具有建設性的意見和方向性的指導。

但是現有的研究還存在一定的局限性，許多方面打的研究需要進一步深入。首先是研究的層次尚需拓寬。根據前文綜述可以發現，目前國內學者對于農村基礎上設施投入的研究集中在投入機制、不平衡和投融資三個層面上。而基礎設施投入是一個復雜的有機體，其中關于決策、財政、權責程序立法方面研究尚處空白；關于價值選擇層面（如公平效率）研究還待發掘；關于投入時效性方面仍需探討。

其次是缺少細化的建議和策略?，F有的文獻針對提高和優化農村基礎設施投入方面提供了不少具有多維度多樣性的建議和意見，但其中大多都停留在宏觀層面，更多的體現的是方針性和方向性，現實操作性和技術性不強，在實踐中還需要更多具體的細化的策略。

【參考文獻】

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[13]創新投融資體制機制加大建設和管護投入全面補齊農村基礎設施建設短板——國家發展改革委有關負責人就《國務院辦公廳關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》[J].答記者問2017（5）.endprint