當前農村公共產品供給問題分析與對策選擇

[摘 要] 農村公共產品供給狀況直接關系到農業發展、農民增收和農村經濟社會的穩定發展;保障農村公共產品的有效供給，不僅是我國當前財政工作的重點，也是統籌城鄉發展和全面建設和諧社會的重要任務和基本要求。但是當前農村公共產品供給效率低下仍然是我國三農問題中的一個長期癥結，對此，本文主要從制度層面來分析我國農村公共產品供給的困境，并提出保障農村公共產品有效供給的幾點建議。

[關鍵詞] 農村 公共產品 現狀 對策

根據公共經濟學理論，社會產品可分為公共產品和私人產品。按照薩繆爾森在《公共支出的純理論》中的定義，純粹的公共產品或勞務是這樣的產品或勞務，即每個人消費這種物品或勞務不會導致別人對該種產品或勞務的減少。而且公共產品或勞務具有與私人產品或勞務顯著不同的三個特征:效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性。凡是可以由個別消費者所占有和享用，具有敵對性、排他性和可分性的產品就是私人產品。介于二者之間的產品稱為準公共產品。

農村公共產品是公共產品的一個組成部分。所謂農村公共產品是指由范圍不同的農村居民消費、享用的、具有排他性和公益性的各類物質或服務產品，涉及農村公共設施、公共福利、公共服務等各個領域。具體包括:義務教育、計劃生育、優撫救濟、社會保障、社會治安，文化、體育等社會事業，供水、供電、道路等各個基礎設施，生態環境、環境綜合整治，防災減災、氣象、公共科技資源與服務、病蟲防害，行政、法律和社會服務等。

我國是一個農業大國。由于長期的以農補工的二元經濟結構，使得農業基礎設施嚴重不足。1978年以來，農村實行家庭聯產承包責任制，廣大的農村對公共產品具有強烈的依賴性。近年來，我國農村公共產品雖不斷增加，但與城市相比，與農民實際需要相比，還有相當大的差距。目前，農村公共產品不僅總量短缺、總體質量不高，供給不足，而且供求結構不合理、層次和優化度及現代化水平低，總體功能、效率低，供求矛盾突出，而且，新興、現代公共產品發展慢，尤其是城市型現代生活設施，如供氣、供熱、供水設施等發展幾乎尚未起步。為此，本文從制度層面來分析我國農村公共產品供給的困境，并提出保障農村公共產品有效供給的有效措施已迫在眉睫。

一、建立民主、科學的農村公共產品需求表達機制和決策機制

在我國現行的農村公共產品供給過程中實行的是“局外人”決策體制，公共產品的提供都是由政府或相關部門“為民做主”，忽視了農民的真實需要和價值偏好，不能盡可能地滿足農民的需要，使農民滿意，不可能促進農村的長久發展。即使部分農民尤其農村中的價值精英們意識到這一問題，想極力地去表達民意，但是由于農民利益表達機制和整合機制的缺位使農民在利益博弈中處于弱勢群體地位，由此，農村公共產品的供給不能充分尊重廣大農民的需求意愿，不能保證農村公共產品供給的有效性。所以，建立民主、科學的農村公共產品需求表達機制和供給決策機制是農村公共產品有效供給的必然要求。

如果說農村公共產品的需求決策的表述機制應“自下而上”的話，那么農村公共產品的供給決策則應是“自上而下”，只有形成“自下而上”與 “自上而下”相結合的暢通的決策模式才能客觀、真實地反映農民的意愿，提供農民迫切所需要的公共產品，滿足農民的生產和生活需求。就目前而言，就是充分調動廣大農民的積極性、主動性和創造，使廣大農民積極有效的參與到公共產品決策過程中來。為此我們必須做好以下幾個方面:

1.農民應該大力發展能代表自己利益的民間組織來表達和維護自己的利益。大力發展農村各類民間組織的前提，是農民要對自己的利益達成共識，并有結成利益共同體的愿望和沖動，開始自發地尋求發言權利。中國幾千年來的歷史發展表明，由于農民的分散性和自身的局限性，農民在歷朝歷代都是作為最大的“弱勢群體”而存在。當今如果農民不改變這種狀況，不加強自己的表達機制和整合機制的建設，在大市場和強政府以及多元的利益博弈之中，作為永遠都會作為利益受損的一方。因此，首先應該大力培養農民的民主意識和農村合作人才，參政議政的意識，提高農民的整體素質。盡量用一個聲音對外說話，防止農民的整體利益在內耗中損失。這有助于農民提高自己的形象，增強自己的談判力量，增強農民攝取公共資源的能力。

2.暢通農村社會利益表達的傳播渠道。農村社會情緒產生的根本目的是農民想把自己的真實意見通過各種渠道傳播出去，以期引起大眾特別是政府決策部門的重視，使問題得到解決，而傳播渠道受阻是現在農村社會利益表達不暢的重要原因。因此暢通農村社會利益表達的傳播渠道是農民利益表達的重要環節。首先，提高農村的自組織能力，尤其是村委會等基層組織的能力，培養農村地區的意見領袖暢通農村社會利益表達的人及傳播鏈。其次，暢通農村社會利益表達的組織傳播鏈。張靜曾提到“基層權威仍然壟斷著對上的信息傳播和對下的資源分配，國家只能通過報表和工作組了解情況。”各級政府為了保護自己本級政府的利益勢必會采取一定的措施，符合自己利益的 就向上傳，不符合自己利益的就采取變通的策略甚至隱瞞消息，從而使農民的利益不能最終進入政策議程得以解決。因此，必須積極發揮各級人民代表大會的監督、檢查作用，確保農民利益的充分表達，公共資源的合理使用;建立農村公共產品供給的聽證制度，發揮廣大人民群眾的監督作用。再次，充分發揮大眾傳播媒介的作用，暢通農民利益表達的大眾傳播鏈。

3.實現村民自治，完善決策機制。完善農村公共產品的供給決策機制，充分體現農民的意愿是村民自治引入的最初誘因，而目前由于鄉鎮政府職能向村級組織的滲透，村民委員會部分地失去了應有的自治色彩，變成了農村公共產品自上而下供給決策的執行機構，扭曲了農民的意愿。按照《中華人民共和國村民委員會法》(1998)第三條規定，作為社區自治性組織的村民委員會，其職責之一是提供社區內人們需要的公共物品和公共服務。為此，一是明確劃分各級層政府和農村社區村民自治組織供給公共產品的責任。二是必須進一步完善村民委員會制度和鄉人民代表大會制度，采用直接民主與代議民主相結合的方法，由全體農民或農民代表對本社區公共產品的需求和供給進行投票表決，以充分體現農民的意見，并加強監督。三是通過真正的民主選舉約束，使農村社區領導人在農村公共產品的供給決策中真正為本地選民負責，把增進本地選民的利益放在首位，深入了解農民對公共產品的實際需求，加強可行性分析，避免脫離當地農村實際情況的公共產品供給決策。

二、建構城鄉統籌發展的均衡的公共產品供給體制

長期以來政府實行的重工輕農政策形成了今天城鄉分割的二元經濟結構，同時造成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系。這種供給制度主要表現為:城市所需的公共產品由政府包攬供給，所需資金主要由財政預算安排，而農村所需的公共產品政府提供較少，許多方面主要由農村基層負責提供，所需資金主要通過籌措方式解決，成本支出主要由農村居民來承擔。隨著市場機制的確立，農業作為弱質產業、農民作為弱勢群體在市場經濟條件下處于十分不利的地位。因此應按照統籌城鄉發展的要求，在公共產品的供應上應堅持城鄉平等的非歧視性原則，向城市和農村提供大致均衡的公共產品，以加快農村經濟和社會發展，減輕農民負擔。一是堅持城鄉供給的統籌為原則，對城鄉供給逐步實行統一籌劃、統一政策、統一標準、統一待遇。相應削減財政對城市公共產品的資金投入，將原來用于城市公共產品供給的部分財政資金，用于農村公共產品的提供。二是三是要按照公共產品的類別、層次，明確區分政府與農民各自承擔供給責任的公共產品類別、范圍，合理劃分二者在公共產品成本支出上的責任界限，把應由政府承擔供給責任的公共產品，劃歸政府承擔，所需資金、費用納入規范的財政預算體系。

三、創新公共產品的財政體制

我國過去的財政體制，是一種向城市傾斜的財政體系和體制，從而使落后地區農村公共產品供給資金更得不到有效保障。要增加農村公共產品供給，必須進一步推進財政體制改革的深化和創新。

1.加強財政支農力度，加大財政轉移性支付。在財政有限的約束條件下，財政資源配置的城市化和工業化傾向，加重了農村公共產品供給不足的局面。因此，要改善、增加對農村公共產品的供給，就必須增強財政中支持農村基礎設施建設所占的比重，增加財政的支農力度，以及增加政府財政中對農村、農業、農民的轉移性支出。

2.改善現有資金籌集模式，擴寬資金籌集渠道。在市場經濟體制建立過程中，籌集資金的環境發生了很大改變，可供選擇的渠道、途徑和手段也是多樣的，并具有很大的彈性。籌集的主要渠道有:財政渠道，包括預算內渠道和預算外渠道;市場渠道;其他渠道，包括非政府組織籌資渠道和因籌資手段多樣化而形成的渠道，如征稅、有償籌資，使用者付費購買，減稅，讓利等手段。

3.完善公共財政評估體系，監督財政落實情況。農村公共產品供給過程中除決策制度存在缺陷外，目前農村公共產品供給制度還存在一個缺陷，即農村公共產品供給的監督機制不健全。在支持農村公共產品供給過程中，公共財政存在被挪用、截留的現象，因此。需要組建專門小組對財政的具體落實做切實的監督，防止財政的亂用。

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