集體林權制度改革實施績效研究進展及展望

楊冬梅，朱述斌，趙 馨

（1.江西農業大學經濟管理學院，江西 南昌 330045；2.江西農業大學新農村發展研究院，江西 南昌 330045）

為了進一步激發林農林業生產動力，2003年我國開始在福建、江西等省份實施集體林權制度改革（以下簡稱“林改”）試點，2008年在全國范圍內推行，截至目前，實施了10多年，已經在經濟、生態和社會等方面取得了一定的效果。據國家統計局數據顯示，與2004年相比，2015年的林地用地面積增長了24.97萬hm2，增幅為2.39%，森林覆蓋率由59.0%提高到60.0%，森林儲蓄量由3.25億m3增加到4.08億m3。在這期間林業每年的增加值都處于上升狀態，與2004年相比，林業產值增加值增長了246.9%。除了林業資源和產值發生很大變化外，新型林業經營主體、林業收入來源、林權流轉等方面也發生了良好的轉變。但是在取得一些效果的時候，也出現一系列問題影響林改績效的持續提升。為此，我們首先要了解：目前對于林改的研究到底取得了哪些成果？在這些成果中哪些獲得共識，哪些還存在分歧，未來的研究又如何？這是我們研究的基礎。

為進一步了解現狀，我們于2017年9月份在中國知網（CNKI）選擇2003—2016年，以“集體林權制度改革”為檢索對象的記錄共有6 406條，其中“中國學術期刊網絡出版總庫”有3 869條、“中國博士學位論文全文數據庫”有54條、“中國優秀碩士學位論文全文數據庫”有356條。2008年林改在全國范圍內展開，為了進一步了解研究的變化情況，選擇2008—2016年的文獻數量加以對比，其中“集體林權制度改革”檢索結果如圖1所示。

圖 1 “集體林權制度改革”檢索結果

1 集體林權制度改革實施績效

一項政策的實施效果如何，可以從經濟、社會和生態等方面來反映，劉濱等［1］認為經濟績效往往與制度變遷聯系在一起，它是在一定的制度安排下的行為努力結果，以及制度變遷后體現出來的效率與效果。大致來講，可以將經濟績效劃分為主觀績效（如社會公平程度的提高）和客觀績效（如收入增加、生產成本降低）兩大類。

1.1 林權制度改革績效評價指標體系分析

自新一輪集體林權制度改革以來，很多專家學者從不同的角度，用不同的評價方法對林改實施績效評價指標體系進行了研究。主要集中于橫向和縱向兩個方面，其中橫向分析基本都是從經濟效應、社會效應以及生態效應3個方面進行構建相關研究，縱向分析主要從國家、政府、企業以及農戶視角著手。

在橫向分析的研究中，呂杰等［2］從宏觀角度評價了遼寧省林改初期在經濟、社會和生態等方面取得的成果；楊培濤等［3］借鑒國內外專家和學者的研究成果經驗，在經濟、社會、生態功能等方面建立9個評價指標對廣西省2個林改試點的綜合績效進行了研究；康媛［4］根據指標選取原則，以目標法和借鑒現有文獻研究中指標體系并根據廣東省林改的實際情況，將廣東省林改績效評價指標體系分為4個層次，每一層次分別選擇反映其主要特征的評價指標，共選取34個評價指標，分別對應資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧四大準則層；趙鋒泓等［5］從經濟、社會和生態等3個層面構建林業總產值等20個指標的評價體系；聶應德等［6］研究了林權制度改革對農村治理帶來的積極社會效應。

在縱向評價研究中，大部分研究都是從林農的角度研究。例如，林琴琴［7］根據福建省10個縣的林改跟蹤監測數據，從林農對林改政策的知情程度、林改政策了解程度、林改參與度、對林改政策的滿意程度等方面對林改績效評價進行了定量分析；陳幸良等［8］同樣從林農的角度研究了集體林產權安排是否對林農收入產生影響，以及影響的正向和負向關系；榮慶嬌［9］從農戶生產要素投入、生產效率以及農戶收入及其結構等方面來研究林改績效。除了從林農角度來研究，還有學者從林區建設、林產品生產的角度研究林改績效，如廖靈芝等［10］利用實地調研數據，從林區建設的視角分析林改的績效，主要采用客觀數據描述性統計方法，而他所選取的指標是山林糾紛調處力度、基層林業隊伍建設、林業服務體系等3個方面，得出林權糾紛發生率逐年下降、基層林業隊伍建設逐步完善；鄭風田等［11］對林改績效的研究主要從林產品視角進行，采用實證分析方法研究林改對林農林產品生產效率的影響。另外，也有從“結構-行為-績效”縱向和橫向綜合分析框架結構，以廣東林改實踐來研究林權制度改革績效。

1.2 評價方法的應用

在林改實施績效的評價方法選取時，不同學者采用的方法和數據類型不盡相同。林琴琴等［12］用截面數據分析林改實施的績效，鄭風田等［11］采用分成地租模型分析林改對林產品生產效率是否有效，康媛［4］采用時間序列數并借鑒以往學者采用的林改績效的評價體系對廣東省的林改績效進行分析。此外，還有學者采用福利經濟學、制度經濟學、博弈論等理論分析林權制度改革績效的限制性因素。陳幸良等［8］采用結構方程模型分析了林改政策對林農增收的影響因素；榮慶嬌［9］采用DEA—Malmquist生產指數方法對實施林改主體改革及配套改革后的樣本農戶總收入和農業收入全要素生產效率進行了測算與分解，運用SFA隨機前沿生產函數法測算了樣本農戶總收入的全要素生產率、技術效率變化和技術進步變化等來研究林權制度改革績效，得出林改政策在一定程度上促進林農增收；楊培濤等［3］、趙靜等［13］采用層次分析法建立相應的評價體系對林改績效進行相應分析。

1.3 林權制度改革績效評價結果分析

對于林改績效評價的實證研究，大部分研究結果都是滿意態度較高，認為林權制度改革富有成效，具體體現在林改后農民收入增加、森林資源增長、農民營林活動增加等［2，14-16］。我們主要從經濟、社會及生態效應三大方面進行綜述：

第一，林改的經濟效應。林權制度改革的經濟效應主要是從農民收入、投入生產效率方面展開論述，陳幸良等［8］認為經濟、社會、生態三大指標的權重應分別占50%、30%、20%，顯然，在林改績效的評價中，首先要考慮其經濟效益。大部分研究者證明林權制度改革對農民增收、林業投入、生產效率產生了良好的作用，如王良桂等［16］認為，集體林改增加了林業收入，使林業收入在農戶家庭收入中的貢獻率得到了提高，較之非林業收入，林業收入增長幅度更加明顯；孔凡斌［17］根據林業統計年鑒數據分析得到自2003年林改以來，林業系統到位各類建設資金在逐年增加，到2007年林業系統到位各類建設資金達793億元，是林改前的兩倍多，可以看出林業資金的投入不斷增加；榮慶嬌［9］研究發現林權制度配套改革措施（林業稅費、造林補貼及天保工程）對樣本農戶的總收入和農業收入全要素生產效率有顯著的影響。

第二，林改的社會效應。社會效應主要體現在林權糾紛得到妥善處理［10，16，18］，林業基層隊伍建設增加、林業服務體系也在逐步完善［10］，促進農村勞動力就業［18］，還有學者分析了林改對村莊組織帶來了積極的影響［2，6］。

第三，林改的生態效應。生態效益主要體現在兩方面，一是森林面積、森林資源得到了增長，二是促進森林資源的撫育和保護。據國家數據庫數據顯示，截至2016年1月，全國森林面積比2004年增長了18.74%，森林覆蓋率提高了3.4%，活立木總儲積量比2004年提高了20.67%。除了森林資源得到了增長，森林資源保護、森林火災防護、森林資源培育也取得了一定的成效［10，18］。但也有學者認為林改所產生的生態效應還不是特別明顯，這可能與林業生態恢復特性有關，盡管林改給當地的農戶增加了家庭收入［3］。還有學者認為當前林改對森林資源配置及可持續利用、森林資源管理、森林資源安全等林業生態方面也產生了一定的負面影響［19］。

2 集體林權制度改革實施績效的影響因素

如前所述，到目前為止，林改政策在實施過程中取得了一定的經濟效應、社會效應和生態效應，但是仍然存在一些因素影響到林改績效的提升，眾多學者對此進行了比較深入的研究，認為影響林改績效的因素除了受農戶家庭特征及林地資源特征外，還受林權糾紛、林地流轉問題等外界因素影響。具體來說，可以歸納為4個方面。

2.1 權屬糾紛

林改的目標是建立產權歸屬清晰的現代林業產權制度［20］，確權不到位、林地邊界不明確等都會導致林權糾紛。而集體林權糾紛則阻礙集體林的正常經營，限制了集體林資源的有效配置，制約林農增收，影響集體林所在地區的社會穩定［21］。林葦［22］研究發現貴州省9個林改試點縣中均存在權屬糾紛問題；康小蘭等［23］通過實地調研發現各地林權糾紛現象普遍存在，而且還有許多新的糾紛出現，糾紛原因復雜且呈現動態性，沒有調處的林權糾紛占總比例的20%左右。眾多學者從不同的角度分析林權糾紛存在的原因，汪正球［24］以黃山區為例，指出由于某些歷史遺留問題造成部分村集體林地沒有確權到位，以致于引發林權糾紛；衛望璽等［25］通過實證研究發現林農個體特征（戶主年齡）、家庭特征（家庭勞動力數量和家庭收入）、林地特征（林地面積、商品林面積、商品林地塊數、近十年是否開展過撫育活動）等變量對集體林權糾紛的產生具有影響，特別是林地塊數、林地面積和林權糾紛發生率呈顯著正比例關系。

2.2 林地流轉問題突出

林地流轉不僅直接關系到森林資產配置效率的高低，促進林業規模化經營和產業化發展，還可以為林業的發展引進社會資金，帶動相關產業的發展，增加林農收入。通過對相關文獻的研究發現，林改過程中林地流轉仍然存在一些問題，如林地流轉欠規范、流轉市場發展滯后以及政府監管不到位等問題的出現都會給林改績效帶來影響，最終影響林農的利益。謝彥明等［26］以云南省500戶林農為例進行研究，指出30%的林農在林地流轉的時候都存在登記遺漏問題，且林農對林地流轉方式的了解程度較低；肖化順等［27］研究指出，由于在流轉過程中缺乏一些專業的林業服務機構，在林業資源評估的過程中易出現評估不規范、標準不科學的現象，直接損害了林農的經濟利益。有的學者通過調研發現林農對林地概念的了解程度較低，而且在流轉過程中流轉合同簽署率低［28］。林地流轉期限不同對林農流轉意愿有重要影響，杜群等［29］指出在林地最短流轉期限中地方規范規定與國家立法相抵觸；夏瑞滿［30］指出流轉活動中存在法律體系建設滯后問題影響社會資金參與林業投資的積極性，造成一些林地資源得不到充分的開發利用。

2.3 林權抵押貸款難

林農增加對林地的投入可以擴大林業生產規模，以獲得更好的經濟收益，而林農對林地的投入主要包括勞動力、資金以及科學技術等，其中資金的來源渠道主要分為內部渠道和外部渠道。劉浩等［20］利用9年的調查數據研究發現，在所調查樣本數據中只有1%的農戶獲得林權抵押貸款，獲得對象主要是一些林業經營大戶，普通農戶獲得林權抵押貸款服務相對困難；韓立達等［31］指出林權抵押貸款存在抵押對象限制嚴格、抵押期限短暫、抵押融資成本較高和抵押程序復雜等問題，在一定程度上影響林農獲得資金的及時性；謝彥明等［32］在對云南景谷縣197戶林農的實地訪問基礎上發現75.8%的林農不了解林權抵押貸款，此外，他還發現林權抵押貸款覆蓋率低，也存在貸款期限短和貸款利率高等問題，造成林農不愿意貸款；劉延安［33］通過利用2012年獲得的調查數據，發現在2060戶林農中有1 518戶林農不了解林權抵押貸款政策，一定程度上說明了林權抵押貸款政策宣傳不到位；廖文梅等［34］指出金融機構在選擇抵押物時條件要求較高，難以滿足林農的實際發展需求。以上學者從抵押貸款角度探究了林權抵押貸款存在的一些問題，而王磊等［35］指出林農自身的文化水平會對林權抵押貸款的需求存在影響，石道金等［36］認為林農年齡與林權抵押貸款需求呈負向關系。

2.4 生態公益林管理不合理

林改過程中林農林地被劃入到生態公益林面積的都會獲得一定的經濟補償，張磊磊等［37］以玉龍縣為例，通過定量實證分析公益林補償對農戶的生活影響，研究發現生態公益林補償政策利于林農收入結構的調整。但是生態公益林管理不到位或者在實施過程中補償標準偏低則會對林農經濟利益造成損失，劉璨等［38］指出在生態公益林經營管理中存在生態公益林指令性分配、缺乏流轉退出機制以及補償資金被村或者村小組截留，未達到林農手中等現象；劉濱等［1］指出補償標準是生態公益林補償政策的核心，影響政策實施效果。如果林農對森林資源具有很強的經濟依賴性，加之補償標準偏低，很大程度上影響著林農的收入，也影響農村社會穩定。田淑英等［39］、王雅敬等［40］、朱博旖等［41］分別用意愿調查法、條件價值評估法和二元Logit模型等方法分析認為現實的生態公益林補償標準偏低，林農對目前的補償標準滿意度較低。

3 提升集體林權制度改革績效對策

3.1 解決林權糾紛

林權糾紛對林改實施績效產生一定的影響，如何解決林權糾紛，提升林改績效，衛望璽等［25］從林權糾紛產生的客觀因素和外部環境兩個方面著手，例如，優化林業產業結構，增加就業機會，降低林農對林地的依賴程度，進而達到降低林權糾紛發生率的效果；阮麗娟等［42］從法律的角度出發，利用習慣法不僅可以從源頭上預防林權糾紛的發生，還可以利用調解的方式有效解決林權糾紛；康小蘭等［23］根據林權糾紛的特點提出地方政府應該設置固定的林權糾紛機構，并對工作人員進行法律培訓，提高解決林權糾紛的效率；陳鵬等［43］認為林權證在解決林權糾紛中扮演重要作用，從自然因素和社會因素兩個方面出發，首先在自然因素方面利用科學技術確定林地邊界權屬，其次在社會因素方面做好原始資料的保存，防止因人口變動引起的林權糾紛。

3.2 規范林地流轉

構建林地流轉保障體系，謝彥明等［26］主要從以下方面考慮：（1）中央政府及地方政府出臺相關的林地流轉管理辦法；（2）建立林權流轉信息庫和信息共享平臺；（3）林權流轉及時備案。肖化順等［27］指出對于非規范林地流轉的遺留問題，要做到具體問題具體分析，區別對待；此外，轉變傳統林業管理工作方式，特別是禁止管理干部參與林地流轉；針對林地流轉市場混亂問題，他提出政府引導，林業主管部門具體負責，應成立第三方中介組織，提高森林資源評估的科學性。

3.3 多角度解決林權抵押貸款問題

林權抵押貸款是林農獲得生產資金、擴大生產規模的一個渠道，如何保障林農及時有效的獲取林權抵押貸款，可以從林農、政府和金融部門等3個方面出發。從林農角度，韓立達等［31］認為林農應不斷加強學習，提高自身文化水平，積極接受新事物；劉軒羽等［44］通過實證分析得出年齡較年輕和家庭經濟收入較單一的林農更適合小額林權抵押貸款，因此，對于這類林農要重點宣傳和推廣小額林權抵押貸款業務。從政府角度，謝彥明等［26］認為政府要積極鼓勵和支持民間金融機構發展，將民間資本引入林業生產，拓寬林農融資渠道；廖文梅等［34］認為政府應完善森林評估市場，建立獨立的評估機構，同時，政府應該健全行政協助機制，確保林業部門與金融機構之間的緊密聯系，實現信息共享。從金融機構角度，金融機構根據林農林業經營水平和還款能力適度延長抵押貸款期限［44］，石道金等［36］同樣認為抵押貸款期限設置不合理，金融機構應做到具體問題具體分析，根據林業生產特點設置不同的貸款期限。此外，金融機構應該放寬抵押貸款對象，支持林業企業和林業大戶的同時，不應忽略具有生產積極性的個體林農。

3.4 完善生態公益林補償政策

生態公益林在保護生態環境方面具有突出重要的作用，但是在實際情況中仍存在一些問題，首先，依照連片原則，優化生態公益林布局，杜絕人為操作的現象；其次，依靠林農與護林員相結合的管理制度，加強對生態公益林的管理。王雅敬等［40］通過實地調研發現林農研究區林農期待的補償方式有現金補償、技術補償、實物補償和混合補償等，但林農更傾向于現金補償和技術補償，他們認為現金使用方便、靈活，可以補貼家用，技術補償可以為他們提供創業及就業機會。對于生態公益林林區的林農來說，林業經營活動的減少嚴重影響其經濟收益，進而影響對生態公益林補償標準的滿意度，因此，可以實施靈活的生態公益林補償標準，對于原來較多以生態公益林作為主要經濟來源的家庭，在原有基礎上提高其補償標準。雖然生態公益林禁止砍伐，但是可以充分利用生態公益林資源，發展林下經濟。

4 展望

綜上所述，國內學者關于集體林權制度改革的研究已取得不少成果，而對集體林權制度改革實施績效的研究主要集中評價指標體系、評價方法、評價結果分析和林改實施績效的影響因素等方面，同時，運用多種評價方法建立了林改績效的評價體系，最后提出了解決問題的多種思路，如通過通過習慣法解決林權糾紛，通過林農、政府和金融機構3個方面解決林權抵押貸款，確定靈活的生態公益林補償標準等。

4.1 集體林權制度改革對林農收入的影響

分析集體林權制度改革對林農收入的影響，一般情況下要分兩個角度考察：一是要比較林改政策實施前后林農收入的變化情況，二是要比較獲得林改政策的林農與未獲得林改政策的林農的收入差異。因此，首先要構建林改政策政策對林農收入的影響模型，然后運用分位數回歸經濟計量模型實證考察影響大小。

模型構建：

式中，t代表時期；Yt為林農在t時期的收入水平；D為虛擬變量，衡量林農是否獲得林改政策；Tt代表樣本是否來自林改政策實施后的那個時期，為虛擬變量；N表示林農的能力稟賦；H表示林農的區位稟賦；C表示林農的社會資本稟賦；Z表示林農的經濟資源稟賦，εt為隨機干擾項［1］。

4.2 集體林權制度改革對林農林業生產效率的影響

重點考察林改政策對林農林業生產效率的影響方向、程度及作用機理。首先，利用DEA方法測算林農林業生產效率；然后，構建經濟計量模型，探討影響生產效率的關鍵因素；最后，利用調查數據實證分析林改政策對林農林業生產效率的影響大小。

模型回歸方程：

式中，Yij為林業收入，X1ij、X2ij分別為控制變量（包括戶主特征、家庭特征、林地特征、林地投入等）、林改政策變量，α為變量系數，ε為隨即干擾項，i= 1、2、3…n為樣本農戶，j= 1、2…7為時間（2010、2011…2016年）。

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