一場“新場域”的變革
——讓杭州基層治理創新領跑全國

文∣金立山 姚敏侶

改革開放以來，中國社會結構發生了巨大變化，基層治理的對象和范圍發生了深刻變化，街道社區已經成為市場經濟時代基層治理的“新場域”。杭州市如何在后G20時代通過“四個平臺”建設完成“新場域”的變革，為全國提供社會治理的創新樣本，是體現“干在實處、走在前列”的有效實踐。

受訪人

沈金華

記 者：目前全市各鄉鎮街道都在積極開展“四個平臺”建設。您認為政府為何要在這個發展階段關注基層治理問題？這其中有怎樣的政策背景？

沈金華：首先，黨的十九大上，習總書記提出的一系列新思路、新理念中包含了“如何提高社會治理能力”的問題。我們現在要向世界提供我們的發展道路、樣本和制度。習總書記說，我們不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，我們要走一條新路，新路需要在實踐中探索。習總書記在十九大報告中指出，我們的實踐可以為全球發展中國家探索發展模式提供全新選擇。“四個平臺”建設是社會治理體系中最基礎的部分，體現了基層在積極實踐總書記提出的“建設中國社會治理體系、提高治理能力”的一種努力，杭州在社會治理方面有許多創新和經驗，一直走在全國前列。

其次，“四個平臺”建設是浙江省的重點改革任務，也是2017年省里交給杭州市的九項改革任務之一。截至目前，省里已經對此專項督查了6次。雖然在基層治理上，杭州各個街道社區做了很多努力，探索出了新模式、涌現出了好典型，但省里有一套專門的工作考核標準，對比來看還存在著不少需要改進銜接的地方。

第三，街道是基層社會治理的重要環節。時下在街道治理的體制機制方面存在著一些矛盾和短板。近期，杭州市將出臺相應舉措，下決心創新街道基層的體制機制。作為市委書記的一號工程，上海市在2013年對社會治理體系進行了調研，并花了三年時間進行制度創新，近兩年來改革已初顯成效。前段時間，中組部在上海召開了城市黨建工作會議，會議對上海經驗進行了介紹。雖說杭州市的城市黨建工作基礎較好，但與上海相比，在體制機制改革力度上的動作相對較慢。杭州市委書記趙一德在參加完城市黨建工作會議之后深有感觸，認為我們應該在基層治理方面下定決心，這也正好契合了杭州對街道體制進行改革的時機。

最后，杭州在后G20時代加快了城市國際化的步伐，習總書記對我們提出建設世界名城、建設“四個杭州”的要求，浙江省要求杭州要更好地發揮省會城市的示范、帶動和領跑的作用。“干在實處、走在前列”的杭州，不僅要在新經濟創新方面領跑全省乃至全國，同時也要在社會治理創新方面為全國作出應有的貢獻，因而在基層治理體系改革上，杭州也要“當仁不讓”，貢獻“杭州樣本”。

記 者：在以往的基層實踐中，杭州已經積累了一定的治理經驗，您能為我們舉一個具體的例子作簡單說明嗎？在數字化背景下，杭州的基層治理有哪些獨特優勢？

沈金華：最近“最多跑一次”改革專題會議上，大江東某企業辦理審批程序的工作人員對我們說：“我在甘肅干了五年后，來到杭州兩年，感覺兩地的做法完全不同。同樣的項目審批，之前需要一年多，而現在杭州只需要四個月。以前辦理審批的時候，要與政府官員見面，甚至少不了必要的應酬，而在杭州就只需要遞送材料。”這個案例說明杭州在政企關系、社會治理和服務環境上的優勢，這也是建設創新創業高地的重要基礎。

杭州要體現出自己的特色和優勢，為中國社會治理創新貢獻經驗、素材和樣本。我認為杭州在三個方面擁有巨大的優勢：首先，政府工作突出服務性；其次，突出共治、民主和多元參與，政府在決策上是民主開放、社會多元共治的；最后，運用大數據和技術創新。目前杭州成立了數據資源局，強力推進了政府信息的“無條件集中、有條件使用”：以往各部門的信息互不相通，現在被“無條件集中”，各部門間的信息被打通。至于各部門原本擔心的信息安全問題，我們采取了“有條件使用”，即用技術權限的辦法來保證安全。這是杭州區別于其他兄弟城市的地方和特色。

記 者：人們聚焦基層治理體系“四個平臺”建設往往以街道鄉鎮政府的體制改革和治理轉型為議題核心。結合當下中國社會治理實際，您認為這個議題有何特殊性？

沈金華：目前中國社會發展非常迅速，各種問題和矛盾層出不窮，社會治理的體制機制也隨之改變，但在問題出現后再來改革治理體制，總顯得比較被動。街道、鄉鎮在中國的階層結構中處于一個特殊的位置。它們有以下三方面特點：

第一，它們是行政體系的基礎；我國目前采取五級政府體制：中央—省—市—縣—街道和鄉鎮。中央對下級行政機構擁有行政命令權，但街道和鄉鎮對下級沒有，它們只能通過耐心細致地和老百姓打交道、做工作，走村入戶，才能把政策方針貫徹落實下去。

第二，對于群眾而言，它們處于黨和政府跟群眾保持血肉聯系的一線；習總書記在十九大提出要堅持以人民為中心，加強黨和群眾的血肉聯系。過去一段時間，我們個別領導干部存在官僚主義現象，脫離人民群眾。現在要加強這種血肉聯系，就需要基層干部的工作來努力。所以說，鄉鎮街道是服務群眾的一線。

第三，鄉鎮街道是人民群眾生活的合理單元。用德國社會學家滕尼斯的說法，鄉鎮街道是人民“生活的共同體”，鄉鎮街道的范圍和管理服務中存在一個最佳的結合點，把“共同體”建設好對于老百姓安居樂業有重要意義。正是由于特殊定位，鄉鎮街道承受了巨大的工作壓力。趙一德書記在和部分鄉鎮街道黨委書記開座談會的時候說：“鄉鎮街道黨委書記工作不容易，不好當。”這句話側面反映出鄉鎮街道工作的復雜和艱巨，因而鄉鎮街道也是個可以讓人有所歷練、有所作為的地方。

我們需要不斷深化對鄉鎮街道特殊地位和作用的認識，按照社會內在的客觀規律來辦事，提高工作的主動性和預見性。

記 者：關于鄉鎮街道的體制改革，目前存在著各種不同的看法和觀點。從歷史和現實的角度，您認為應該如何合理地確定基層治理的范圍、空間和權限？

沈金華：基層社會治理自古以來就是歷史性的難題。在古代西方，例如古希臘的城邦國家，地理空間的范圍很小，他們在基層有自治管理模式的傳統。法國大革命期間，著名思想家托克維爾考察美國鄉鎮后回到法國發表了《論美國民主》，書中對美國的鄉鎮自治進行了高度贊揚，認為“美國雖然沒有經過民主革命，但享受了民主革命的成果，倘若沒有鄉鎮的高度自治，即便有民主的政府國家也不能長久。”西方基層社會更多體現社會自治和社會協同。而在古代中國，基層有宗族制、郡縣制，代表兩個不同的社會管理層級。新中國成立以后才有行政力量在鄉鎮層級的介入和延伸。對于基層治理，用“管控”還是“地方自治”，不同國家的文化傳統側重點不同，不同歷史時期也有不同的要求。目前著力推進的“四個平臺”建設更側重于管理服務，未來可能需要多注重鄉鎮街道的共享共治和多元參與。

在十八屆四中全會上，習總書記已清晰地闡述了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的中國特色社會治理體系架構，到十八屆五中全會后又新增了“法治保障”，可見法治保障在整個社會治理體系中的必要性。對鄉鎮街道體制管理的地位作用、階段性任務選擇等方面，中央的政策方針是社會治理體系的完善和社會治理能力的提升，十九大報告已明確了這個方面，要推動社會治理重心向基層下移，發展社會組織作用，實現政府治理和社會調節居民自治良性互動，并按社會化、法治化、智能化、專業化方向發展。具體到我們就是如何結合杭州實際探索各地區發展階段的治理方式問題，在基層治理機制創新上更先走一步。

記 者：基層治理體系“四個平臺”建設是項綜合改革工程，杭州的此輪改革將如何幫助鄉鎮街道等基層政府厘清權責關系？為實現基層治理能力的現代化，目前我們應該朝哪些方面努力？

沈金華：總的來說，鄉鎮街道以“綜合治理、市場監督、綜合執法、便民服務”改革為主體的“四個平臺”建設，最后可以歸結為三個“公共”，即：公共安全、公共管理和公共服務。其中，綜合治理對應公共安全，市場監督和綜合執法更多地體現公共管理，便民服務對應公共服務。

基層政府的主要職能便是圍繞這三個“公共”來展開的。我們確定了七項鄉鎮街道政府的職能：一是加強黨的建設，二是推進區域發展，三是組織公共服務，四是實施綜合管理，五是指導基層自治，六是維護安全穩定，七是動員社會參與。七項職能的表述中，對“百姓服務”和“多元參與、共治”等基層治理方式都有所涉及，在不同階段會有不同的任務和側重點。

接下去我們會朝四個方面去努力：首先，增強街道的統籌協調能力。目前街道鄉鎮被賦予了七項職能，我們對其內設機構進行了“6+1”的調整：“1”是根據鄉鎮街道實際情況增設部門，“6”是市里統一設定工作部門，以便于做到扁平化管理；其次，推動管理執法力量下沉。我們把區（縣）管理部門的人事任免、規劃參與等“五項權力”落實到街道鄉鎮，使其職權利變得更加完整統一，使基層“無限大的責任”和“有限的權力”能夠得到更好的匹配，從而對資源形成更有效的管理；第三，推進信息技術的運用；最后，提升社區共治的水平。杭州在這方面的破題實踐應該在全國先行，探索社會多元參與和自我管理的方法，積極地研究探討街道辦事條例、協商民主示范條例的標準化，提升街道鄉鎮的治理水平。相信在基層治理上有領跑基礎的杭州，能夠在社會多方力量的支持下，讓街道鄉鎮體制呈現出新的面貌，讓基層社會充滿活力，為杭州城市的國際化提供新的動能，建設一個共建共治共享的美好家園。