基于《政府未來的治理模式》對社區(qū)治理的再思考

王少華 楊俊孝

(新疆農(nóng)業(yè)大學，新疆 烏魯木齊 830052)

一、前言

《政府未來的治理模式》一書是由美國著名的政治學家、行政學家B·蓋伊·彼德斯教授關(guān)于行政改革的一部理論力作，該書以分析傳統(tǒng)的行政模式為出發(fā)點，從各國政府的革新主張以及主要發(fā)達國家實施的政府改革實踐當中梳理總結(jié)出四種未來的關(guān)于政府治理的新模式，即市場式政府、參與式政府、彈性化政府、解制型政府。

二、政府治理模式解析

B·蓋伊·彼德斯認為政府所進行的改革是一個持續(xù)的而且是不會間斷的過程，并且這種過程會一直隨著政府的存在而進行下去。認為支撐先前的行政改革運動的理念主要有四種，而市場理念是最根本的，是在政府的改革運動中一直占據(jù)著主導地位的理念。在梳理過去政府改革實踐的基礎(chǔ)上彼得斯教授歸納總結(jié)出四種未來的政府治理模式：

(一)市場式政府

即強調(diào)政府管理市場化。基本理論依據(jù)是，市場作為分配資源的機制可以帶來效率的迅速提高。在公共利益方面：第一，應(yīng)以提供公共服務(wù)的成本高低來對政府作出評價，反對“政府發(fā)大錢辦小事”。第二，政府應(yīng)該緊跟市場形勢的變化而做出適時地反應(yīng)。第三，應(yīng)將公民視為公共利益的“消費者”和“納稅人”，這樣公民就可自由的去選擇所需的公共服務(wù)。

(二)參與式國家

即主張對政府管理有更多的參與，去尋求一種具有更強的政治性、更好的民主性、更具集體觀念的體制作為政府行動的導向。認為存在于政府內(nèi)部的層級節(jié)制是對參與的最直接阻礙，提倡對話式民主，主張公眾通過投票向政府表達自己的意見。因此，給予之前那些不能參與政府決策的成員以更大的參與建議權(quán)與參與空間，是使政府職能得到最佳體現(xiàn)的一種方法。

(三)彈性化政府

即認為政府需要更多的靈活性。就其基本含義來說，彈性化政府是指政府對于未來可能出現(xiàn)的挑戰(zhàn)有相對的應(yīng)變能力或是說政府可根據(jù)外部決策環(huán)境的變化及時做出反應(yīng)而非用一成不變的方式。對于政府的結(jié)構(gòu)，彈性化政府的基本設(shè)想是在政府內(nèi)采取一種具有選擇性的結(jié)構(gòu)機制，即主張不斷地撤銷一些現(xiàn)存的部門，以代替那些自認為在政策范圍內(nèi)享有永久權(quán)利的傳統(tǒng)機構(gòu)和部門。在管理上，強調(diào)管理人員必須擁有因環(huán)境變化而調(diào)動勞動力的適應(yīng)性能力；主張彈性化的人事管理，因為這樣可以使政府在面對所發(fā)生的的危機或急劇增長的服務(wù)需求時能夠做出迅速且有效的回應(yīng)。

(四)解制型政府

即提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。霍納(Constance Horner)清楚闡明了通過解除對公共部門的管制而進行改革的觀點，即為了解放員工的創(chuàng)新能力，塑造具有果斷的公務(wù)人員，有能力進行單獨決策并有效開展行動，而不只是一味等待觀望”[1]。第二種觀點認為，解制只是相對于市場模式與管理主義的另一種說法。市場中解制的主要目的在于解除存在組織內(nèi)部的管控，以提高管理能力。解制方法的知識之父威爾遜指出：大多的人不喜歡在每次行動都被提前規(guī)劃、每個計劃都受到監(jiān)察、每一相反的決策都被視為是在不當情境下的工作。解制模式與參與模式的差異在于：解制型只在乎強調(diào)效率的調(diào)高，而參與模式更看重自我實現(xiàn)、參與等價值。

三、當前社區(qū)治理中的政府角色偏差

為正確定位政府在社區(qū)治理中的角色及更好地發(fā)揮政府的作用，明確政府存在的偏差就顯得十分必要。當前政府的角色偏差主要表現(xiàn)在：

(一)官本位角色傾向嚴重

我國歷史上曾經(jīng)歷了長期的封建社會，政府官員一直理所當然的視自己為“官”，是權(quán)力的擁有者，把自己擺在高高在上的位置，而非服務(wù)者。對“官”的真正含義缺乏充分的認識，認為“官”真的只是“官”。高敏在《政府在社區(qū)治理中的角色探析》一文中指出，政府內(nèi)的一些公務(wù)人員并沒有認識到官到底從何而來，自認為是通過自己的努力而達到官的境界，沒有去認真地思考“官”所蘊含的情境和時代含義[2]。在社區(qū)治理中表現(xiàn)為關(guān)起門來做決策，而未真正聽取社區(qū)居民的及社區(qū)內(nèi)各種組織的建議。

(二)政府各部門界限不清析

雖然政府在設(shè)置最初的行政架構(gòu)時，列出了各部門的職責，規(guī)定了各自應(yīng)該負責的工作以及任務(wù)，但各部門之間的職責仍有交叉部分，并且對他們各自的界限沒有嚴格標出，這就造成部門之間的角色混淆不清，易引發(fā)角色間沖突。因而政府在處理社區(qū)事務(wù)時，往往政出多門，社區(qū)居委會因受到到不同層級的指令，對應(yīng)該履行的職責很難界定，對于來自各方不同的要求也很難去滿足，這就進一步使得社區(qū)運營的成本增長，社區(qū)工作的效率也因此降低。

(三)政府角色的“越位”與“缺位”

政府在社區(qū)治理中存在著權(quán)力劃分不明晰、職責不清楚的狀況，把許多政府不應(yīng)承擔或承擔不好的職能也攬到政府之下，造成“該政府管轄的卻不管，不該的強管，管了的卻管不好”，“有問題的管不了，能管的卻看不見”[3]。出現(xiàn)了嚴重的“越位”與“錯位”現(xiàn)象，或是直接把對居委會的指導變成了管控，社區(qū)成了基層政府的附屬。“缺位”主要表現(xiàn)在對于社區(qū)治理中的第三方主體及公民的參與意識的培育缺乏。另一方面，在面對社區(qū)中出現(xiàn)的一些利益紛爭時，地方政府的工作方法往往單一化，利益協(xié)調(diào)機制失靈。

四、社區(qū)治理中政府的應(yīng)然角色

通過對蓋伊·彼德斯教授對政府未來的治理模式探討的分析及治理理論興起對政府的新要求，認為政府在社區(qū)治理中的應(yīng)然角色主要有以下幾點：

(一)社區(qū)建設(shè)的引導者

我國社區(qū)仍處于發(fā)展階段，政府的角色功能主要是：第一，出臺相關(guān)法律或政策法規(guī)，保證社區(qū)治理的有效實施。第二，做好對社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的宏觀引導。第三，塑造社區(qū)文化的認同感。第四，培育社區(qū)居民的參與意識。社區(qū)的有效自治離不開社區(qū)居民的積極參與，公民社會的形成能夠有效提高社區(qū)治理的水平，也更能促進社區(qū)自治效果。

(二)社區(qū)公共服務(wù)的提供者

政府應(yīng)做到：第一，提供社區(qū)必需的公共產(chǎn)品。社區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品是為滿足社區(qū)居民的共同需要且被共同平等消費的產(chǎn)品，是居民基本的需求，也是社區(qū)存在的物質(zhì)前提。第二，維護好社區(qū)的穩(wěn)定。社區(qū)的安全有序?qū)ι鐓^(qū)未來發(fā)展及居民生活幸福感的提升有著重要作用。第三，向社區(qū)居民提供基本的社會保障。積極吸納各種力量的參與，以獲得更多財力來保證社區(qū)的社會保障的提供。

(三)公民社會的培育者

政府應(yīng)當擔起社區(qū)公民社會培育者的角色，重點做好以下措施：第一，為社區(qū)內(nèi)非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造良好條件。為促進非營利組織的建立與發(fā)展政府應(yīng)為其提供適宜的政策保障及必要的資金上的扶持。第二，培育社區(qū)文化。為培育健康的社區(qū)文化政府可從多方面著手，既可以是制度的也可以是精神上的，還可以從行為方面入手。第三，提高居民對于社區(qū)的認同與歸屬感。社區(qū)認同的形成可以使社區(qū)成員更主動地參加到社區(qū)治理中來，改變社區(qū)居民的冷漠，提高參與率。

五、社區(qū)治理中政府角色轉(zhuǎn)變

根據(jù)B·蓋伊·彼德斯在《政府未來的治理模式》一書中歸納的四種未來政府治理模式及結(jié)合當前中國實情，當前社區(qū)治理中政府角色的轉(zhuǎn)變應(yīng)著眼于以下幾點：

(一)從“劃槳”走向“掌舵”

掌舵就是要求政府應(yīng)該起引導功能，不是傳統(tǒng)的“守夜人”或是消極的政府，也非全能型政府、事事親為的[4]。傳統(tǒng)政府的管理模式在于利用行政系統(tǒng)的權(quán)威和職能的專業(yè)化，而由此造成統(tǒng)治型政府、全能型政府的出現(xiàn)，也對社區(qū)治理的成效產(chǎn)生了嚴重影響。因此在未來的社區(qū)治理中，政府應(yīng)該是具有彈性的，市場式的而非劃槳式的。這就要求政府不應(yīng)只顧體制內(nèi)“淘金”，奪取本就有限度的內(nèi)部資源，應(yīng)該利用自身優(yōu)勢到外部去探尋、開發(fā)所隱藏的可被使用的資源[5]；政府應(yīng)走進基層及各種公開場合去搜集人民的意愿應(yīng)該成為各方的協(xié)調(diào)者，激活一些不集中的、缺乏或閑置不用的資源，最大限度提升資源利用效果。

(二)從集權(quán)走向分權(quán)

過去正是由于政府將社區(qū)權(quán)力集中在自己的手中，嚴重阻礙了社區(qū)內(nèi)的民間組織、非盈利組織的發(fā)展和成長。為了培育社區(qū)治理的多元主體，一方面政府應(yīng)向社區(qū)內(nèi)的社會組織分權(quán)，這樣的好處是：一是社會組織可以通過自有渠道獲得資源去解決社區(qū)集體所關(guān)切的問題，滿足不同的要求；二是政府可以將一些自己無法有效解決或解決欠佳的事情轉(zhuǎn)交，可以避免一些不必要的社會矛盾，保證了社會的安穩(wěn)。另一方面，可以通過向公民放權(quán)，使公民擁有更多的自主性，以培育公民社會，提高社區(qū)居民的主體意識，去自覺監(jiān)督政府的工作成效，使其積極參與到社區(qū)各項事務(wù)的治理中來而非“旁觀者”。

(三)從“大政府、小社會”走向“強政府、強社會”

傳統(tǒng)國家與社會的關(guān)系形式表現(xiàn)為“大政府、弱社會”，而市場環(huán)境下的國家與社會的正確關(guān)系特征應(yīng)該向“小政府、大社會”模式轉(zhuǎn)變。但這并不意味著要削弱政府、忽視政府的作用。相反，在今后的社區(qū)治理中，我們不單要堅持“小政府”和“有限政府”模式，還應(yīng)該進一步樹立“強政府”的觀念。但強政府絕不是傳統(tǒng)的管制型、強權(quán)的政府，而是能調(diào)動各方力量積極為社區(qū)居民提供滿意服務(wù)的政府。另外，建立“強政府、強社會”的關(guān)系模式、實現(xiàn)政府與社區(qū)自治的有機結(jié)合，實現(xiàn)B·蓋伊·彼德斯倡導的參與式國家，減少政府對社區(qū)的過多干涉應(yīng)是我國社區(qū)治理今后的發(fā)展方向。對于我們這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展都需要一個職能不斷厘清的“小而強政府”。而政府應(yīng)保證居民的話語權(quán)，保證居民參與渠道的暢通，建立對居民滿意度的反饋機制以適時作出反應(yīng)。還應(yīng)消除體制內(nèi)的限制，建立解制型政府、實現(xiàn)參與式治理，積極引進第三方參與，使其具有更大的彈性和靈活性。

六、結(jié)語

現(xiàn)階段我國經(jīng)濟與社會的轉(zhuǎn)型，決定了社區(qū)治理中的政府職能與角色也要相應(yīng)做出轉(zhuǎn)變。政府在觀念和制度上的雙重變革是推動社區(qū)治理向前發(fā)展的原動力，而關(guān)鍵就是準確定位政府角色。政府要因時而變，不斷調(diào)整角色，協(xié)調(diào)好同社區(qū)內(nèi)各組織的關(guān)系，調(diào)動社區(qū)的一切可供調(diào)用的資源投入到社區(qū)治理中，以促進其治理水平的提高，更好地服務(wù)于居民。

[1]楊兵.建立在事前與事后途徑融合基礎(chǔ)上的公共部門治理結(jié)構(gòu)初探[J].中國行政管理，2005(6)：58-60.

[2]高敏.政府在社區(qū)治理中的角色探析[J].經(jīng)營管理者，2016(5)：18.

[3]于燕燕.社區(qū)自治與政府職能轉(zhuǎn)變[M].北京：中國社會出版社，2015：222-225.

[4]蔡冬峻.和諧社區(qū)治理中的政府角色轉(zhuǎn)變[J].中共中央黨校學報，2010(2)：78.

[5]張志海.西方公共行政的治理模式[J].行政論壇，2002(2)：73-74.