吉林市旅游法治建設問題實證研究

陳　希

吉林市是中國優秀旅游城市之一，旅游資源豐富，旅游產業的健康發展是吉林市經濟持續發展的重要組成部分。旅游法治建設對促進旅游業健康有序的發展至關重要，吉林市在《中華人民共和國旅游法》這個基本法的基礎上如何健全地方法規，使旅游業的發展有法可依，旅游市場秩序得到規范，旅游經營者和旅游者的權益有保障具有重要意義。

1　吉林市旅游業的發展

1.1　旅游資源概況

吉林市地處吉林長白山區向松遼平原的過渡地帶，松花江蜿蜒從城中而過，四面群山環繞，獨特的地理文化，形成了神奇的天然景觀。吉林市原名“吉林烏拉”，為滿語地名，秦代以前，居住著滿族祖先“肅慎人”，又是多民族居住地之一。幾千年的歷史孕育了厚重的地域文化，吉林市已經成為國務院批準的中國歷史文化名城。得天獨厚的自然美景與歷史文化使吉林市躋身中國優秀旅游城市行列。吉林市旅游局調查結果顯示，按國家標準，吉林市旅游資源分屬8個主類、24個亞類、56種基本類型，共152處旅游資源。資源單體數量為67處，地文景觀類26處，遺址遺跡類17處，天氣與氣候景觀有2處，即吉林霧凇和吉林一號隕石雨，是吉林市旅游資源的重要代表[1]。吉林市旅游資源豐富，而且交通便利，處于長吉圖開發開放先導區中間，長吉一體化戰略的實施給吉林市旅游資源的開發與利用帶來了更大的機遇。

1.2　旅游業發展現狀

吉林市政府高度重視旅游業的發展，以旅游業帶動整體經濟的發展，政府投資較多，改善基礎設施，產業規模不斷擴大，呈現持續快速健康發展態勢，旅游資源特色鮮明，現已初步形成了三大市場(國內、入境、出境)有序發展、六大要素(行、游、住、食、購、娛)基本配套的產業發展格局。截至2016年末，吉林市有旅行社102 家(其中，出境社 15家，國內社 87 家)，全市導游員 4500名，直接從業人員約 12200 人；擁有A 級旅游景區 (點) 26 個(其中國家 AAAA 級景區9個，AAA 級景區 6個，AA 級以下11個)，A級鄉村旅游經營單位78 家 (其中AAAAA 級 4家，AAAA 級 9 家，AAA 級 9 家，AA級以下 56 家)；擁有星級飯店 19 家(其中四星級 3 家，三星級 11 家，二星及以下 5 家)，各類飯店總床位數十萬余張，形成了以“品開江魚 享滿族風”、松花湖避暑休閑度假旅游節、中國吉林霧凇冰雪節、金秋紅葉旅游節、白樺節、地方特色產品展覽會等主題項目帶動旅游產業發展的格局，輔以豐富多彩的節日慶典活動，提升了城市的知名度、社會效益和經濟效益。據吉林市2016年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2016年全市完成旅游項目投資57.2億元。全年接待旅游者4476.8萬人次，同比增長17.5%，占全省的27%；實現旅游收入678.2億元，同比增長25.1%，占全省的23%[2]。

2　吉林市旅游法治現狀

2.1　我國旅游立法現狀

1950年國務院就頒布了《旅行社管理暫行條例》，是我國第一部專門的旅游行業法規。1999年國務院又出臺了《導游人員管理條例》、2001年國家旅游局發布《導游人員管理實施辦法》、2001年國務院頒布了《中國公民出國旅游管理辦法》、2006年4月29日由中華人民共和國第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過《中華人民共和國護照法》、2012年6月30日由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過了《中華人民共和國出境入境管理法》、2013年4月25日第十二屆全國人大常委會第二次會議通過了《中華人民共和國旅游法》[3]。這是我國第一部旅游基本法，標志著我國旅游法治建設邁入正式軌道。在2016年11月7日又經第十二屆全國人民代表常務委員會第二十四次會議對《中華人民共和國旅游法》進行修正，進一步得到完善。

2.2　吉林省旅游立法現狀

吉林省于2003年11月29日經第十屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過《吉林省旅游條例》，后經2010年和2015年兩次修訂。這是關于旅游方面的吉林省地方旅游法規。此外吉林省人民政府還在1996年頒布實施的《吉林省旅游安全管理辦法》和2007年頒布實施的《吉林省行政執法監督辦法》。

2.3　吉林市旅游立法現狀

1994年10月27日經吉林市第十一屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過《吉林市松花湖國家級風景名勝區管理條例》，并于1995年、1997年、2004年進行了三次修改。這是唯一一部吉林市關于旅游方面的地方規章。

3　吉林市旅游法治建設存在的主要問題

3.1　缺少地方配套法規

吉林市與旅游相關的規章只有《吉林市松花湖國家級風景名勝區管理條例》一部地方性規章，且這部《管理條例》還是1994年制定的，最終修改時間也在2005年，隨著旅游經濟的發展和旅游資源的開發，有些條款已經過時。在旅游方面依據的法規只有國家層面和吉林省層面的旅游法及與旅游相關的一些規章。吉林市被譽為中國歷史文化名城和中國優秀旅游城市，是旅游資源極其豐富的城市，有著與其他城市不同的特點和地理環境，應該以《中華人民共和國旅游法》和《吉林省旅游條例》為依據，結合吉林市地方旅游特點和風土人情制定吉林市的旅游條例實施細則，使吉林市旅游更有法有規可依。

3.2　監管機構監管成本高、執法難度大，執行不到位

吉林市旅游局人員常規行政編制在30名左右，且包括機關黨委和辦公室人員，內設機構7個：辦公室、規劃發展處 (法規處)、監督管理處 (行政審批辦公室)、市場推廣處、產業開發處、綜合協調處 (市節慶活動辦公室)、黨委辦公室 (人事監察處)。在監管過程中多與公安、工商等部門聯合開展旅游檢查、執法和監管、監測統計、旅游宣傳及各種違規違法經營行為。日常僅在各景區內的管理機構及管理人員進行，還沒有形成常態化執法和監督檢查，致使景區內攤販成排叫賣，景區外黑車成排拉客的現象隨處可見，個別景區道路年久失修，衛生管理不到位等。

3.3　旅游司法復雜，涉及面廣，難度大

旅游涉及主體較多，有政府、旅行社、導游、旅游產品經營者及旅游者等，主管部門廣泛，有政府旅游管理部門、工商、物價、公安、交通、衛生、消防、司法部門等，旅游者范圍大，來自全國各地。所以旅游司法復雜，解決旅游糾紛成本高、調查取證難度大。

3.4　旅游從業者與旅游者法治意識不強

雖然頒布了《中華人民共和國旅游法》等相關旅游法律法規，旅行社和導游等工作者經過相關部門的培訓學習，但在景區管理人員中很多是臨時雇用的臨時工，景區的攤位經營者多數是沒有學歷的一般人員，綜合素質不高，更不用說懂法，調查中發現多數人不知道有《旅游法》，功利思想嚴重，只關心既得利益，其他方面很少關注。旅游者中也有很大部分是涉及自身利益時才關注是否需要維權，多數還不知道怎樣來維權，不知道還有什么旅游法可遵守。在整體人員綜合素質不高的前提下，法治意識就淡泊。

4　完善吉林市旅游法治建設的建議

4.1　以問題為導向著眼于提高立法的針對性和可操作性，完善細化地方旅游立法體系建設

吉林市立法機構應組織相關部門進行調研，聘請相關專家充分論證，以國家旅游基本法和吉林省旅游

相關法規，結合吉林市旅游資源特點，盡快出臺適合吉林市地方旅游特色的地方性旅游系列法規，摒棄“大而全”，注重對生態環境的保護和對旅游經營者、管理者、旅游者的規范，內容具體、可行、便于操作，規范涉旅各方權利與義務，解決涉旅案件有法可依。

4.2　加強執法監督力度，建立長效監管機制

健全旅游執法機構，制定執法工作細則，規范執法程序。景區日常執法人員能夠持證上崗、亮證執法，強化對執法人員培訓和資格認證，對于重大處罰備案審查，建立執法信息化管理，公開執法結果，對于行政應訴管理、行政執法監督檢查、行政復議、罰款決定與收繳罰款相分離，聘請執法監督員，對違法執法過錯責任追究，健全廉政建設與文明執法等配套制度。

4.3　加強旅游景區基礎設施的建設，創新旅游司法機制，建立互聯網旅游法廳

圍繞景區管理中存在的問題及基礎設施管理和建設情況，就常規管理、資源整合、特許經營管理、資源補償費及經營權、管理權不相分離等問題，進行深入調研。研究制定相應的試行辦法或暫行規定等辦法。通過探索解決管理上、資金籌措上的瓶頸問題，形成整體工作思路和措施。由于旅游司法涉及面廣，因此建立互聯網法廳，組織援助律師團和公益調節員隊伍，創新旅游司法機制，使投訴—調節—審判—訴訟程序更加便利。建立巡回法廳，解決旅游大案、要案。在重大節日期間可以安排速裁廳，及時解決旅游糾紛，保證各方的合法權益。

4.4　加強旅游法制宣傳教育與培訓

旅游不但要有法可依，嚴格執法，更是需要涉旅各方知法、懂法、守法、維法，全方位地提高旅游法律意識和法律素養。因此，旅游主管部門要定期對旅行社從業人員、導游、景區管理人員和景區經營者進行旅游法律法規的培訓，并有效結合展示宣傳活動開展民意調查；做到依法從業、依法經營；旅游組織者組織旅游，要對參加旅游者進行旅游法規的宣傳與教育，增強旅游者法律素質，做到先知先防先守。

參考文獻：

[1] 楊麗春.基于循環經濟的吉林市生態旅游資源評價研究[J].商業經濟，2011(02)：5-6.

[2] 吉林市2016國民經濟和社會發展統計公報[Z].吉林省政府網站，http：//www.jl.gov.cn/.

[3] 李爽.我國構建旅游法治環境的現狀、問題與對策[J].經濟發展研究，2017(08下)：148-149.