回溯BOT

北京中咨海外咨詢有限公司 胡新宇

公路傳統(tǒng)特許經(jīng)營政策出臺時(shí)間表

1996年

交通部頒布了《公路經(jīng)營權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》，以規(guī)定期限的收費(fèi)經(jīng)營權(quán)為條件，通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)方式吸引社會資金進(jìn)入公路基礎(chǔ)設(shè)施域。

1997年

交通部頒布了《公路法》，規(guī)定籌集公路建設(shè)資金，可以依法向國外金融機(jī)構(gòu)和外國政府貸款；國家鼓勵國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對公路建設(shè)進(jìn)行投資；開發(fā)、經(jīng)營公路的公司可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定發(fā)行股票、公司債券籌集資金。

2004年

國務(wù)院頒布了《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》。通過頒布一系列政策及辦法，完善了收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營管理體制，標(biāo)志著我國收費(fèi)公路投融資體制越來越趨于完善。

2007年

交通部頒布了《經(jīng)營性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》，明確了經(jīng)營性公路確定社會投資人工作流程，完善了特許經(jīng)營協(xié)議基本要素，是早期收費(fèi)公路特許經(jīng)營工作的重要指導(dǎo)文件，也是收費(fèi)公路特許經(jīng)營穩(wěn)步發(fā)展的有力保障。

我國收費(fèi)公路發(fā)展現(xiàn)狀

自1988年我國第一條高速公路建成通車，高速公路建設(shè)步入了高速發(fā)展的快車道。在我國收費(fèi)公路體制中，主要有政府還貸及經(jīng)營性收費(fèi)公路兩種性質(zhì)：政府還貸收費(fèi)公路主要由政府部門安排政府融資平臺負(fù)責(zé)統(tǒng)籌投資建設(shè)及運(yùn)營管理，運(yùn)營期限不超過15年；經(jīng)營性收費(fèi)公路多由政府通過特許經(jīng)營模式授權(quán)，社會投資人負(fù)責(zé)投資建設(shè)及運(yùn)營管理，運(yùn)營期限不超過30年，期滿無償移交政府。兩種性質(zhì)收費(fèi)公路在建設(shè)投融資主體、收費(fèi)期限等方面均存在差異。

根據(jù)2017年6月發(fā)布的《2016年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2016年年底，收費(fèi)公路總里程達(dá)到17.11萬公里。累計(jì)建設(shè)投資總額約7.59萬億元，債務(wù)余額約4.86萬億元，其中高速公路達(dá)到12.45萬公里（里程規(guī)模居世界第一位）。

截至2016年年底，政府還貸公路里程10.05萬公里，占收費(fèi)公路里程的58.7%（其中，政府還貸高速公路6.47萬公里，一級公路1.83萬公里，二級公路1.72萬公里）；經(jīng)營性公路里程7.06萬公里，占全國收費(fèi)公路里程的41.3%（其中，經(jīng)營性高速公路5.98萬公里，一級公路0.53萬公里，二級公路0.48萬公里）。

傳統(tǒng)特許經(jīng)營情況分析

2013年之前，收費(fèi)公路主要采用特許經(jīng)營模式（BOT），大多是為了解決收費(fèi)公路前期建設(shè)資本金不足問題，由于當(dāng)時(shí)實(shí)施特許經(jīng)營的項(xiàng)目通行費(fèi)收入大多能夠覆蓋建設(shè)及運(yùn)營成本及合理利潤，從而可以通過授予特許經(jīng)營權(quán)收取通行費(fèi)的模式籌集到公路建設(shè)發(fā)展資金。此外，該模式還可以適度緩解收費(fèi)公路投資、建設(shè)及運(yùn)營管理服務(wù)效率不高的問題。因此，早期的傳統(tǒng)特許經(jīng)營模式，肩負(fù)了緩解政府當(dāng)期資本金不足和提高運(yùn)營管理效率的雙重使命。

特許經(jīng)營項(xiàng)目整體情況如下：通過收費(fèi)逐步收回投資，再用于公路建設(shè)的模式，在一定程度上緩解了公路建設(shè)資金短缺的壓力。但政府利用通行費(fèi)收入收回前期投入資金需要較長的時(shí)間，在一定期限內(nèi)，資金仍然沉淀在項(xiàng)目中，難以有效解決資金短缺問題。為了解決這些問題，我國借鑒西方發(fā)達(dá)國家高速公路特許經(jīng)營的經(jīng)驗(yàn)，提出了特許經(jīng)營的思路，并開始了收費(fèi)公路采用特許經(jīng)營模式的探索與嘗試。

截至2012年年底，采用BOT模式的收費(fèi)公路主要有高速公路、一級公路、二級公路及獨(dú)立橋隧等4類項(xiàng)目，有效地緩解了收費(fèi)公路建設(shè)資金不足問題。我國收費(fèi)公路BOT項(xiàng)目大多是以政府授權(quán)政府職能部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，通過公開招標(biāo)等方式選擇適宜的社會投資人負(fù)責(zé)投資、建設(shè)及運(yùn)營管理，但政府作為甲方對社會投資人（或項(xiàng)目公司）監(jiān)管較弱，大多僅從政府行政層面負(fù)責(zé)工程質(zhì)量及運(yùn)營養(yǎng)護(hù)服務(wù)效果的監(jiān)督考核及管理，對項(xiàng)目運(yùn)營情況了解較少，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)收費(fèi)公路“印鈔機(jī)”或巨額虧損爭議不斷的情況。

20世紀(jì)90年代末，我國在收費(fèi)公路領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營制度方面進(jìn)行了積極的探索和嘗試。我國首例收費(fèi)公路特許經(jīng)營項(xiàng)目是1981年初具雛形的廣深珠高速公路，第一個(gè)比較規(guī)范的收費(fèi)公路特許經(jīng)營項(xiàng)目是1994年的福建泉州刺桐大橋建設(shè)項(xiàng)目。此后，全國各地相繼實(shí)施一些收費(fèi)公路特許經(jīng)營項(xiàng)目。

成功與失敗

我國收費(fèi)公路特許經(jīng)營起步較早，在特許經(jīng)營實(shí)踐中存在經(jīng)營主體的準(zhǔn)入門檻較高、資產(chǎn)轉(zhuǎn)移不確定性較大、經(jīng)營期限難以合理界定等不規(guī)范現(xiàn)象；還存在對于收費(fèi)公路經(jīng)營目的認(rèn)識不明確、價(jià)格調(diào)控手段受制約、經(jīng)營企業(yè)盲目追求自身利益最大化、政府還貸公路和經(jīng)營性公路形成收費(fèi)公路的“雙軌制”難以統(tǒng)籌等問題。

BOT的成功經(jīng)驗(yàn)，包括可借鑒的創(chuàng)新投融資模式。特許經(jīng)營模式運(yùn)用于收費(fèi)公路，開創(chuàng)了在收費(fèi)公路領(lǐng)域創(chuàng)新投資體制的先河，通過引入特許經(jīng)營這一新模式，有利于加強(qiáng)地方收費(fèi)公路建設(shè)、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場配置資源的作用；減輕政府的債權(quán)壓力；特許經(jīng)營模式引入社會投資人，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營，減輕了當(dāng)前地方政府修建收費(fèi)公路的資金壓力，使地方政府能夠拿出更多的資金和精力用于其他領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；有效引入市場競爭機(jī)制，通過公開形式選擇社會資本，建立公平公正的競爭秩序促進(jìn)同業(yè)競爭，有效提高了收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營水平，適度降低了建設(shè)運(yùn)營成本。

BOT的不足之處也值得思考。比如，政府自身定位不清。由于政府方過度依賴該模式，對自身的監(jiān)管地位認(rèn)識不充分，對項(xiàng)目認(rèn)知不清晰，導(dǎo)致對社會資本的控制力難以界定一個(gè)清晰的尺度，過度干預(yù)與“大撒把”是特許經(jīng)營過程中的兩大弊端；政策約束力不強(qiáng)。收費(fèi)公路特許經(jīng)營相關(guān)的政策較為模糊，沒有一部較高層級的法規(guī)性文件，項(xiàng)目的操作流程、方式均存在一定程度的不規(guī)范現(xiàn)象；對預(yù)期收益過于樂觀。收費(fèi)公路特許經(jīng)營項(xiàng)目通常是長達(dá)幾十年建設(shè)及運(yùn)營過程，但前期由于政府及社會投資人對交通量或收入預(yù)測誤差過大，導(dǎo)致實(shí)際收益遠(yuǎn)低于預(yù)期水平，收益無法覆蓋成本，項(xiàng)目公司無法償還債務(wù)而導(dǎo)致最終破產(chǎn)；對社會投資人約束不強(qiáng)。特許經(jīng)營合同體系中對于政府和社會投資人的責(zé)權(quán)利沒有明確且較充分的規(guī)定，政府對項(xiàng)目公司運(yùn)行情況了解不充分、對項(xiàng)目把控力不足，在項(xiàng)目運(yùn)行過程中缺乏適度的監(jiān)督管理，不時(shí)發(fā)生因雙方爭議引起的提前回購等問題。

20世紀(jì)90年代末實(shí)施的代表性收費(fèi)公路特許經(jīng)營項(xiàng)目

? 四川樂宜高速公路建設(shè)項(xiàng)目

2010年山東高速集團(tuán)負(fù)責(zé)投資建設(shè)及運(yùn)營管理的四川樂山至宜賓高速公路完工，項(xiàng)目全長137.8公里。該項(xiàng)目是四川省第一條BOT國內(nèi)公開招標(biāo)試點(diǎn)的高速公路項(xiàng)目，也是全國首條采用最短收費(fèi)年限選擇BOT項(xiàng)目業(yè)主法人的高速公路。

? 浙江諸(暨)永(嘉)高速公路建設(shè)項(xiàng)目

2007年，由民營企業(yè)北京平準(zhǔn)投資有限公司和上海標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司共同負(fù)責(zé)投資建設(shè)及運(yùn)營管理的江諸(暨)永(嘉)高速公路建成通車，項(xiàng)目全長225公里，總投資163.9億元。該項(xiàng)目是我國第一例真正實(shí)現(xiàn)民間資本投資建設(shè)的高速公路項(xiàng)目。

? 浙江寧波杭州灣跨海大橋建設(shè)項(xiàng)目

2007年6月26日，杭州灣跨海大橋通車運(yùn)營。浙江寧波杭州灣大橋開發(fā)有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)及運(yùn)營管理，其中17家民營企業(yè)投資占50.25%。該項(xiàng)目由于投資變更不斷、交通量預(yù)測不準(zhǔn)、融資困難激增等原因，導(dǎo)致雙方爭議較多，最終逐步走向失敗。