環保治理：黨政須同責、督查長效化

楊晨

新環保法實施后最大的亮點就是規定比以前嚴格，法律責任嚴密，包括罰款在內的處罰措施幅度更高了，還具有行政刑事處罰等司法手段措施，這對于有效整治環境污染，制裁相關單位、企業和責任人破壞環境的行為起到了很好的效果，在全社會產生了很大的影響。日前，本刊記者連線國務院發展研究中心資源環境研究所副所長常紀文，請他就相關問題回答了記者的提問。

黨政同為環保擔責

常紀文談到，新的環保法的實施與環境保護督查工作相結合，對于有效治理環境污染發揮很好的效果。督察的核心基礎是黨政同責制度。黨政同責，即地方黨委與地方政府共同擔責，是撬動現行環境保護諸多僵局的杠桿。在深化改革關鍵時期，黨中央從領導干部自然資源資產離任審計、黨政領導干部生態環境損害責任追究等方面作出了制度性安排。在督察過程中，黨政同責不可避免地涉及到傳統體制和利益格局。

長久以來，中央督察地方政府的環保工作使得地方在環境污染事件應對和區域霧霾污染治理方面取得了一定成效。然而，在一些地方，地方黨委、政府環境保護權責不明確、不一致等問題也值得關注。

一方面，有的地方黨委“事不關己高高掛起”。一旦出了環境保護事故或者環境污染嚴重時，被追責的往往是事故責任者和政府環境保護部門，一般難以涉及地方黨委的領導人員。即使其因為重特大事故受到牽連，也只是作深刻檢查，難以涉及警告、記過、記大過等黨紀和政績處分，更不會被追究刑事責任。另一方面，一些地方政府對環境治理盡全力、攬全責，長久以來，黨委、政府權、責不對稱，很大程度上阻礙了環境治理的進一步發展。

因此，必須強化地方黨委在環境保護工作中的責任，從頂層設計的角度，讓黨政協同發力。黨政同責制度建設具有長遠意義，環境保護“黨政同責、一崗雙責”制度推進一段時間以來效果顯著。

落實黨政同責不僅應體現在督察過程中，也應體現在督察后保障性制度、監督機制的設立。此外，還應當完善后督察制度，建立評價考核機制，在中央環境保護督察組下設立專門專家小組，對環境污染開展后評估、后督察，對拒不改正者上報中組部、中紀委處理追責。

從現實督查工作來看，黨政同責的實施發揮了很好的效果，扭轉了此前環境破壞越來越嚴重的趨勢。

未來立法和法律實施看點

常紀文說，目前，《水污染防治法》正在修改，《土壤污染防治法》或者《土壤環境保護法》正在制定。這兩部法規如果能夠盡快頒布實施，與新《環境保護法》《大氣污染防治法》等法律法規形成一整套完整齊備的法律體系，將為環境污染問題得到全面、均衡的解決創造更加理想的法律環境。

此外，明年1月1日即將正式實施的《環境保護稅法》，該法以經濟激勵的方式來促進企業更好的保護環境，避免環境污染的問題發生。該法規定，縣級以上地方人民政府應當建立稅務機關、環境保護主管部門和其他相關單位分工協作工作機制，加強環境保護稅征收管理，保障稅款及時足額入庫。

未來由稅務部門征收環保稅稅款，且環保部門配合，將在一定程度上解決排污費制度帶來的執法剛性不足等諸多隱患。這是因為一旦改為稅收體制，地方政府就不能隨便“拍腦袋”想減免就減免，想增收就增收。常紀文認為，這將從一個側面對中國節能減排任務產生有利影響。

環保督查要形成長效機制

黨中央、國務院高度重視生態環境保護工作，大力推進大氣、水、土壤污染防治，持續加大生態環境保護力度，近年來我國生態環境質量有所改善。但總體上看，我國環境保護仍滯后于經濟社會發展，生態環境惡化趨勢尚未得到根本扭轉，部分地區環境污染問題較為突出，嚴重影響了正常生產生活和社會可持續發展，加強環境保護已刻不容緩。

常紀文此前撰文指出，中央環境保護督察對環境質量的改善發揮了立竿見影的效果。通過中央環境保護督察和地方省級環境保護督察，一些問題得到及時解決；對于近期不能解決的問題，也建立了整改的長效方案。但所發現的很多問題，出現在生態文明體制改革已三年的時間，而且具有一定的普遍性，解決難度很大，說明生態文明建設和體制改革措施的推進正在進入深水區和攻堅期。從督察結果來看，在生態文明意識、環境執法、環境保護問責、環境保護基礎設施等方面發現了比較嚴峻的共性問題。不僅各地方要反思發展意識、發展道路和職責履行的不足，有關部委也要反思對地方指導、協調、服務和監督的不足。

總的來看，中央環境保護督察工作特別是督察的結果反饋，直面問題，不留情面，讓人紅臉、出汗，對于提升地方黨委和政府的生態文明建設意識有極大的促進作用。通過中央環境保護督察和省級環境保護督察，一些問題得到及時解決。對于近期不能解決的問題，建立了整改的長效方案。

在常紀文看來，“環保督察的重要目的，就在于督促地方政府平衡好環境保護和經濟發展的關系，并督促產能過剩的傳統型企業盡快實現綠色轉型。”他說，當前中央正在考慮制定相應的長效機制，環保督查工作不能是搞運動式的，要形成督查長效化機制，利用這個機制，保證環保督查工作年年搞，搞出明顯成效，還要用環保工作“回頭看”的機制來加以鞏固。

不能搞“一刀切”

目前環保法的執行力度較大，制裁較嚴，在一些地方和企業也遇到了相應的阻力。針對這個問題，常紀文談到，相關執法工作不能是一刀切，如何防止一刀切，就要針對具體問題和實際情況，加快制定環保標準和相關環保工作行動計劃、方案。他還在以前撰文談到環境保護部門的執法能力和執法技巧問題。與企業打交道的部門很多，一些部門的執法決定也涉及企業的生死存亡。比如安監部門，就在紛繁復雜的執法中，練就了與企業打交道的溝通技巧和執法能力。環境保護部門大規模、持續的執法督查，是近兩年才開始的，現場執法經驗特別是與企業打交道的經驗和技巧需要進一步積累和提高。建議環境保護部門繼續開展環境保護執法大練兵活動，整體性加強執法的規范性和執法的技巧性。

當前，一些市縣對于環境保護守法宣傳仍然沒有到位。在有的地方，甚至存在以懲罰性的環境行政處罰代替系統性的環境保護宣傳的現象。建議市縣兩級環境保護部門進一步加強環境保護的法治宣傳，特別要加強對所有企業特別是小散企業的環境保護法治宣傳。

常紀文說，環保工作涉及經濟社會的各個方面，必須要在加強對各類型企業的成本效益分析的基礎上制定好相關標準，并規劃好未來十到十五年的環境保護戰略，逐步實現各項環保工作目標。endprint