《公共圖書館法》中法人治理結構的規范與思考

李 陽

（北京大學信息管理系，北京 100871）

法人治理結構是指由利益相關方共同參與治理的組織架構和運行機制。公共文化機構進行法人治理結構改革，其根本目標是通過平衡政府和事業單位、事業單位和公眾之間的關系，不斷滿足人民群眾的文化需求[1]。自2007年起，伴隨著我國事業單位分類改革，公共圖書館領域也開始了法人治理結構改革的探索。公共圖書館建立健全法人治理結構，是轉變政府職能，實現政事分開、管辦分離的重要途徑，是由傳統管理方式向現代治理體系的重要轉變，有助于公共圖書館提升服務效能，更好地為公眾開展公共文化服務。十年間全國各地已有不少公共文化機構已經建立法人治理結構并運行，這為國家政策的出臺打下了實踐基礎。《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）于國家法律層面作出規定，在第二十三條中指出“國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理”，為公共圖書館建立健全法人治理結構提供了法律保障。

1 公共文化機構法人治理結構改革政策演進

推動我國事業單位進行體制改革，是近年來國家關注的重點內容之一。2008年2月，中國共產黨的十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，提出“推進事業單位改革，對公益性事業單位完善法人治理結構，加強政府監管”，[2]將事業單位改革提上議程。2011年7月，國務院辦公廳下發《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，從基本原則、總體要求、主要內容和組織實施4個方面，對事業單位建立法人治理結構提出了指導性意見[3]，指明了法人治理結構改革的內容與方向。2013年，中國共產黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的目標，會議中通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理”[4]，明確了公共文化機構要建立以理事會為主要形式的法人治理結構。2014年9月，文化部公布國家公共文化機構法人治理結構試點單位名單，包括南京圖書館等10家單位。除試點單位外，各地許多公共文化機構也在積極探索法人治理結構改革的道路，為下一步政策的出臺打下了實踐基礎。

2017年3月，《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）出臺，深入貫徹了中共十八屆三中全會精神，在第二十四條中對公共文化設施管理單位建立健全法人治理結構作出規定，第一次從國家法律層面明確了公共文化機構建立健全法人治理結構的責任。2017年9月，由中宣部、文化部等7部門聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》（以下簡稱實施方案）出臺，從公共文化機構建立法人治理結構的重要方面、配套措施和工作步驟上作出具體指導[5]，極大推進了我國公共文化機構法人治理結構的改革與發展步伐。

2 《公共圖書館法》對法人治理結構的規定

《公共圖書館法》承接了《公共文化服務保障法》中對于公共文化機構建立法人治理結構的規定，于第二十三條規定了國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，并著重強調了參與公共圖書館管理的有關人員。在過去，我國以政府為建設主體的公共圖書館治理結構中，一般由文化行政主管部門擔當公共圖書館管理主體的角色[6]。國家推動公共圖書館建立健全法人治理結構，就是要實現“政事分開”和“管辦分離”，改變政府與公共圖書館之間的傳統關系，通過吸引社會力量廣泛參與的形式來形成多元治理結構，充分落實公共圖書館的法人自主權。

根據《公共圖書館法》規定，在新的法人治理結構中，公共圖書館需要建立理事會作為決策機構，吸收有關方面代表、專業人士和社會公眾參與管理。首先，有關方面代表主要包括上級文化主管部門、政府相關部門和主辦單位的相關代表。上級文化主管部門是連接政府與公共圖書館的紐帶，能夠將國家和地方政策解讀并傳達給公共圖書館，同時將公共圖書館的具體運行情況及存在問題向政府進行反饋。政府相關部門代表應由相關單位選拔，選擇熟悉當地情況和圖書館事務，并具有決策能力的人員進行委派。主辦單位即館內代表是最了解公共圖書館具體事務及運作規律的人員，能夠立足館內實際為理事會的各項決策提供參考意見，他們的加入是理事會作出正確決策的有力保障。

其次，專業人士的加入是理事會決策專業性和合理性的保障。專業人士是指掌握與圖書館相關的專業知識與技能和對公共圖書館具體運行和發展方向的具有專業性認識的人員。在建立理事會的基礎上，有條件的公共圖書館也可單獨設立專業委員會。大英圖書館理事會設立了審計委員會、薪酬委員會、建設項目委員會和理事會投資委員會4個專門委員會，針對專業問題提出意見[7]。國內如深圳圖書館、浦東圖書館等均設立了專業委員會，聘請專業人士擔任委員，為理事會決策提供專業咨詢服務，完善了決策支撐機制。深圳市福田區圖書館還引入兩位海外專業人員，這有助于加深與海外圖書館的業務交流和借鑒管理與服務的經驗。同時，要重視理事會自身的專業性建設，積極聘請專業人士對理事會成員進行圖書館相關知識和業務培訓，加強理事會成員對圖書館事業的理解和認識，更好地為圖書館作出決策，提升公共圖書館的運營管理與服務能力。

再次，吸收社會公眾參與管理，確保了理事會成員的社會代表性，有助于協調各方利益主體的權益，促進決策的民主化，使公共圖書館能夠更好地為公眾服務。社會理事可由民間組織等進行推薦，也可公開招募。這不僅能夠體現政府行政放權，又能夠充分了解和滿足社會公眾需求，并確保公共圖書館對社會需求及時作出回應和改進。同時要完善社會公眾參與公共圖書館法人治理結構建設的相關激勵政策，鼓勵和吸引社會公眾加入理事會，激發社會力量參與公共圖書館建設的積極性，提升辦館效益。還應通暢監督渠道，充分發揮社會公眾的監督作用。

3 關鍵問題與對策研究

自2007年深圳圖書館帶頭開展法人治理結構改革以來，十年間各地的公共文化機構紛紛探索中國式的法人治理結構建設之路。在以往體制下，政府持續穩定的財政投入，是公共圖書館開展服務的保障。如何從原有體制中剝離出來，并掌握法人自主權，對公共圖書館來說是一個亟待解決的難題。目前我國多數公共圖書館的理事會成立較為倉促，僅僅建立了名義上的理事會。其性質和各方權責不夠明晰，理事會的決策權并未完全落實；由于缺乏相關制度和激勵政策，理事會成員在工作中積極性不高，理事會運作不暢；在配套措施方面極為欠缺，尤其是重要的人事權、財政權等尚未從舉辦單位即政府有關部門下放到理事會。比如，在現行人事管理體制下，公共圖書館的人員編制、崗位職數、人事評聘等標準主要由人事行政部門決定，圖書館缺乏獨立辦館所需的自主人事管理權。在現行財政管理體制下，公共圖書館的設置經費、文獻與設備購置經費、員工薪酬和其他運行經費支出等均由政府財政部門根據財政管理制度撥款、核算，與圖書館獨立自主行使財物管理權存在明顯差距[8]。因此，公共圖書館應當按照公共圖書館法的規定，依據實施方案，從以下方面入手，真正落實法人自主權，進一步提升公共圖書館的管理水平和服務效能。

3.1 明確理事會性質與相關方職責

公共圖書館要依照法律規定，建立以理事會為主要形式的法人治理結構。首先要制定本單位章程，其草案需由理事會審議通過。章程中應包括理事會的職責、構成、會議制度、理事的產生方式和任期、權利和任務，管理層的職責和產生方式等[9]。理事會應作為公共圖書館的決策和監督機構，由政府有關部門代表、圖書館代表和社會公眾代表三方構成。其中本單位以外的理事應占多數，以確保理事會成員的社會代表性。其人數應為單數，具體人數參照所在圖書館的規模進行設置，理事實行任期制，屆滿可連任，如有特殊情況可卸任。

根據實施方案的要求，政府相關部門負責監督指導和考核績效，具體事務全部移交理事會。理事會應定期召開會議，主要負責本單位的發展規劃、財務預決算、重大業務、章程擬定和修訂等決策事項，按照有關規定履行人事管理和監督職責[9]。理事會的主要職責集中在戰略層面，不涉及圖書館日常運行的具體工作事務。在理事會下設管理層，由管理層按照理事會決議自主履行日常業務管理、財務資產管理和一般工作人員管理等職責。管理層人員應當由理事會決定并對其工作進行考核，管理層主要負責執行理事會各項決議、圖書館的日常管理運行工作和各類信息披露事項。管理層由從前的對上級文化主管部門負責，轉變為對理事會負責，定期向理事會匯報館內工作。

3.2 加強黨建工作，規范管理運行

公共圖書館要按照法律要求建立健全法人治理結構，實現法人自主權的同時，也應當加強黨建工作與考核，將強化政治認識和改革創意相結合。要將黨建工作要求寫入章程當中，明確黨組織在各工作環節的權責。公共圖書館應當積極探索黨管干部原則和理事會行使法人自主權之間的有效途徑。可通過吸納黨組織領導班子成員進入理事會的形式，體現黨的領導和法人治理的一致性。溫州市圖書館規定，對違反法律法規和《溫州市圖書館章程》規定的重大理事會決議，黨組織可以“一票否決”[10]。這一規定雖然體現了黨組織的重要性，但是與法人自主權相違背，過分強調了黨組織在法人治理結構中的作用。因此，在實際工作中，凡涉及公共圖書館發展和公眾利益的重大決策上，理事會應當與黨組織共同討論并作出決策，但要慎用“一票否決權”。

公共圖書館應制定章程來規范管理和運行。章程是法人治理結構的制度載體，是理事會、管理層的運行規則，是有關部門對公共圖書館進行監管的依據。章程的主要內容包括理事會的職責、構成、會議制度，理事的產生方式和任期、權利和義務，管理層的職責和產生方式等。同時，公共圖書館的法人治理結構還應建立其他相應的規章制度，如年報制度、信息披露制度、財務審計制度、績效考評制度、公眾監督制度、決策失誤追究制度、黨組織建設制度等。理事會需按照章程和各項規則制度行使決策權和監督權，對舉辦單位負責，社會公眾服務，接受上級部門監管和社會監督。有關部門在對公共圖書館進行監管時，要將公益目標的實現程度放到考核評估的第一位，推動公共圖書館改進服務方式和手段，運用現代信息技術手段提升服務效能。

3.3 落實配套措施，強化法人自主權

長期以來，我國各級公共文化機構都是文化行政部門的下屬事業單位，其人事和財政體制大都參照政府機關。受政府體制的影響，公共文化機構體制不順、機制不活、制度不健全，服務水平和效率的提升無法滿足公眾日益增長的多元化需求。因此如何突破現有的人事、財政體制，真正落實法人自主權，是當前公共圖書館法人治理工作的關鍵。在長期工作中，公共文化機構的人事和財務權均由上級政府主管部門負責，傳統觀念和工作方式已根深蒂固。受到體制的影響，在短時間內全面落實公共圖書館的法人自主權并非易事。因此法人治理結構配套措施的改革應當循序漸進，由試點單位開始，從崗位設置與招聘、人事管理、收入分配、績效工資等方面進行探索。

在人事管理方面，理事會應推薦提名圖書館管理層人選和參與圖書館新進員工招聘崗位的設置和招聘工作。為解決普遍存在的編制不足的問題，公共圖書館可通過設立流動崗位，合理制定激勵機制，吸引相關專業人員兼職。需要注意的是，公共圖書館要按照國家相關規定和本單位章程，制定公開招聘方案和競聘辦法，面向全社會公開招聘專業人才，并根據單位需要和崗位職責自主聘用。同時上級人事行政部門應充分下放職稱評審權限，由理事會自主開展職稱評審工作。在年底時由理事會聯同上級主管部門共同開展對圖書館年度工作的考評，不斷完善公共圖書館的人事聘用制度和崗位管理制度。

在財務管理方面，政府財政部門應當充分給予公共圖書館資金統籌配置權，提高資金使用效益。近年來伴隨著事業單位的改革，已經出現許多創新舉措，可供公共圖書館參考。例如，銀川市三家試點改革事業單位退出核算中心統一核算機制，其經費按照年度財政預算計劃，年初一次性下達，由試點單位自主進行財務核算和使用。同時，三家試點單位績效工資退出財政統籌發放系統，給予試點單位績效工資發放權，年底時由試點單位按照績效考評結果自行發放[11]。溫州市圖書館向市財政申請注入200萬元政府資金注冊成立了“溫州市圖書館發展基金會”，其經費主要用于獎勵在圖書館事業發展中有突出貢獻的先進集體和個人、國內外公共圖書館事業的交流培訓活動，和為溫州圖書館事業及各項公共文化服務發展提供資金支持[12]。這一舉措給予圖書館一定的資金統籌配置權，為擴大收入分配自主權和社會參與提供可操作性空間。因此，在財務管理制度方面，一方面上級財政部門應當充分放權，讓理事會享有財務預算、決算的審議權。理事會中也應當納入政府財政和人事主管部門的相關人員，對理事會配套措施的決策提供宏觀視野和專業意見。同時給予公共圖書館一定的資金統籌配置權，由單位自主進行財務核算和使用。另一方面，要突出績效工資的分配制度，向關鍵崗位和業務骨干傾斜；建立社會榮譽制度，激發理事會成員的工作積極性；完善績效考核體制，實行符合公共圖書館特點和發展要求的內部分配政策。

公共圖書館法人治理結構改革是一項十分艱巨而復雜的任務，既取決于改革的決策和勇氣，又取決于各地的客觀實際條件。法人治理結構建設需要與地方經濟社會發展水平和公共圖書館工作基礎相適應。因此要因地制宜，試點先行，逐步摸索適合本地區實際的法人治理結構模式和建立與之相關的政策及配套制度。作為2018年文化工作要點之一，公共圖書館要依據公共圖書館法要求，按照實施方案的相關規定，繼續推進法人治理結構建設，力爭于2020年基本建立以理事會為主要形式的法人治理結構。