進一步推進全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的思考

張海濤，王亦寧

（水利部發展研究中心，100038，北京）

飲用水安全事關人民群眾生命安全、生活保障和生存發展。隨著我國經濟社會快速發展，水資源供需矛盾越發尖銳，一些地區飲用水水源地環境質量差、水生態受損嚴重、環境隱患多等問題十分突出，嚴重威脅人民群眾飲用水安全。2016年10月，中共中央、國務院印發《“健康中國 2030”規劃綱要》，提出“把健康擺在優先發展的戰略地位”，并要求 “推進飲用水水源地安全達標建設”。

一、水源地安全達標建設工作開展情況及成效

1.工作開展情況

近年，按照黨中央、國務院的部署，水利部把飲用水安全保障工作擺在突出重要位置，積極開展了全國重要飲用水水源地安全保障達標建設工作 （以下簡稱水源地安全達標建設）。水利部自2006年起逐步建立全國重要飲用水水源地核準公布制度，于 2006年、2008年、2011年分三批（第一批57個、第二批59個、第三批59個）將175個飲用水水源地納入《全國重要飲用水水源地名錄》（以下簡稱《名錄》），印發《關于公布全國重要飲用水水源地名錄的通知》（水資源函 〔2011〕109號），將供水人口50萬人以上及部分供水人口20萬人以上的飲用水水源地納入全國重點監管范圍。2011年，水利部印發《關于開展全國重要飲用水水源地安全保障達標建設的通知》（水資源〔2011〕329號），開始開展以“水量保證、水質合格、監控完備、制度健全”為目標的水源地安全達標建設工作。2012年，水利部進一步印發《關于做好2012年度全國重要飲用水水源地安全達標建設有關工作的通知》（水資源〔2012〕276號），要求流域管理機構加強流域水源地安全達標建設工作指導，省級水行政主管部門做好年度水源地安全達標建設相關工作。同年，水利部印發《全國重要飲用水水源地安全達標建設實施方案》，以“一源一策、突出重點”為原則，計劃通過投資96億元，實施一系列工程措施，優先解決重要和突出的飲用水水源地安全問題。2015年，水利部組織對《名錄》進行復核修訂。2016年將供水人口20萬以上的地表水飲用水水源地及年供水量2000萬m3以上的地下水飲用水水源地納入全國重點監管范圍，形成《全國重要飲用水水源地名錄 （2016年）》（以下簡稱新《名錄》），新《名錄》中飲用水水源地數量增加到618個。

目前，水源地安全達標建設工作基本建立了較為成熟的工作機制，形成了“水源地管理部門自查—省級水行政主管部門核查—流域管理機構檢查—水利部抽查評估”的工作程序。第一，每年水源地安全達標建設責任單位對上一年度水源地安全達標建設情況進行自評；第二，省級水行政主管部門對轄區內水源地安全達標建設情況進行核查，編寫上一年度本轄區水源地安全達標建設自評總結和下一年度具體工作計劃；第三，流域管理機構會同省級水行政主管部門對流域內水源地安全達標建設情況開展檢查，編寫本流域上一年度水源地安全達標建設評估報告；第四，水利部對水源地安全達標建設情況進行抽查評估，并委托水利部水資源管理中心和七大流域水資源保護局共同編寫完成上一年度水源地安全達標建設檢查評估報告。

2.取得的成效

總體上看，通過多年的水源地安全達標建設工作，水源地供水保障率逐步提高，水量基本能夠滿足要求，水質達標狀況維持在較好水平，監控和管理能力得到一定提升。

（1）地方政府積極出臺配套政策支持水源地安全達標建設工作

各省（自治區、直轄市）成立了水源地安全達標建設領導小組或工作組，積極配合水利部開展水源地安全達標建設工作。浙江、上海等6個?。ㄖ陛犑校┏雠_飲用水水源保護條例；青海、湖南、內蒙古等15個?。ㄗ灾螀^、直轄市）印發省級重要飲用水水源地名錄；江蘇、河南等12個?。ㄗ灾螀^、直轄市）編制水源地安全達標建設實施方案；江蘇、上海等5個?。ㄖ陛犑校氖〖壦Y源費中安排專項經費，用于水源地安全達標建設。

（2）《名錄》內飲用水水源地安全狀況逐步得到改善

自2012年以來，全國重要飲用水水源地水量安全保障建設成效顯著，95%以上的水源地年度供水保證率保持在97%以上，取水和輸水工程運行安全的比例均保持在95%以上，取水口水質達標率保持在96%以上。各水源地周邊環境進一步改善，大部分水源地建立了界標，樹立了警示標示，建設了隔離防護設施。

（3）水源地安全達標建設評估指標體系得到進一步優化

2012年，水利部《關于做好2012年度全國重要飲用水水源地安全達標建設有關工作的通知》（辦資源〔2012〕276號）制定了重要飲用水水源地安全保障達標建設自評估表（51項二級評估指標）。2013年、2014年水利部逐年對評估指標體系進行調整優化，并于2015年對評估指標體系進行了大幅度優化，將二級評估指標優化至25項，印發《全國重要飲用水水源地安全保障評估指南 （試行）》，在保證水源地安全達標建設評估結果準確性的前提下，評估工作量大幅度減少，工作效率顯著提高。

（4）《名錄》內飲用水水源地保護與管理能力得到提升

通過2012年以來的水源地安全達標建設工作，全國重要飲用水水源地保護與管理體系進一步完善，在飲用水水源地保護相關法律法規制定、部門聯動機制建設、專業技術人員培訓、應急預案制定及演練、水源地保障資金投入機制建設等方面取得了積極成效。水源地監測監控能力得到進一步提升，164個水源地安裝了視頻監控系統，162個水源地建設了信息監控系統，飲用水水源地取水口及重要供水工程設施實現了自動視頻監控。多數水源地管理部門編制了應急預案并定期進行應急演練。

二、水源地安全達標建設存在的主要問題

雖然水源地安全達標建設工作取得了積極成效，但是仍存在一些主要問題亟待解決。

1.違法懲罰措施威懾力不足

盡管現行水法、水污染防治法、環境保護法、城市供水條例等法律法規包含了飲用水水源保護方面的相關規定，但是對影響水源保護的建設項目處罰措施只有“停業或關閉”；對于在飲用水水源保護區內設置排污口的工業企業，僅規定限期治理、責令改正、罰款等處罰，且罰金遠小于其造成的損害，違法成本過低。美國、德國等發達國家對造成水污染危害他人生命或健康或造成重大損失者處以監禁等刑事處罰，相對而言，我國法律法規對造成水源嚴重污染的污染者威懾力嚴重不足。

2.水源保護相關技術標準不完善

目前，我國缺少專門針對水源保護的技術標準，相關規定散見于《地表水環境質量標準》（GB3838）、《地下水質量標準》（GB/T14848）、《生活飲用水衛生標準》（GB5749—2006）、《城市供水水質標準》（CJ/T206—2005）、《生活飲用水水源水質標準》(CJ3020—93)、《飲用水水源保護區劃分技術規范》（HJ/T338—2007）和《城市供水水源規劃導則》（SL627—2014）等相關技術標準中?！渡铒嬘盟此|標準》由于25年未修訂，已無法滿足新的飲用水水質要求；《地表水環境質量標準》對河流與湖庫水體類型、飲用水水源與一般水體未明確區分；《地下水質量標準》只評價地下水質量，不能反映人類活動對地下水質量的影響；《飲用水水源保護區劃分技術規范》對于保護區的劃分標準有待進一步調整，比如河道型水源地水流速度快，水體交換頻次高，一級保護區和二級保護區范圍長度為取水口上游幾公里、下游幾百米，對于上游大規模排污的污染事故，保護區緩沖作用非常有限，留給下游的應對時間很短。

3.水源地監測監控能力不強

《名錄》內部分飲用水水源地存在監測站網不完善、監測項目不全、監測頻次不足、不具備監測有毒和有機物能力等問題。應急監測能力達不到標準要求的飲用水水源地有20個，其中部分飲用水水源地在突發水污染事件發生時不具備加密監測或增加監測項目的能力。比如，淮河流域的蚌埠市淮河蚌埠閘上水源地、連云港市薔薇河水源地、徐州市丁樓—張集地下水水源地、青島市大沽河水源地等存在監測頻次不足、監測項目不全、監測資料不完備等問題。

4.水源地安全達標建設協調機制不健全

飲用水水源地安全達標建設工作涉及水利、生態環境、住房和城鄉建設等多個部門，由于缺少多部門、上下游協調機制，部分飲用水水源地安全達標建設不僅日常監管困難，而且建設期及檢查評估期協調難度也較大。比如，于橋—爾王莊水庫水源地位于天津市，盡管天津市采取了多種措施提升入庫水質，但是上游潘家口—大黑汀水庫網箱養魚造成水庫水質嚴重下降，致使于橋—爾王莊水庫總磷嚴重超標，水質不能滿足飲用水功能要求。此外，水利、生態環境、住房和城鄉建設等部門均設有飲用水水源地監測站網、監測機構，均開展監測任務、制訂監測計劃，但不同部門之間缺少協調，監測數據不能共享，導致飲用水水源地監測設施重復建設，監測標準不統一，影響水源地安全達標建設評估結果的準確性。

三、相關建議

新《名錄》印發后，全國重要飲用水水源地數量由175個增加至618個，水源地安全達標建設工作面臨的問題將更為復雜，工作更為艱巨，建議重點從以下幾個方面，進一步推進水源地安全達標建設工作。

1.修改完善相關法律法規

一是盡快修訂水法。結合我國飲用水水源保護與管理實際情況，建議在水法中將飲用水水源保護相關內容單列一章，加大飲用水水源保護執法和懲罰力度。二是盡快制定出臺相關法規。加快制定出臺《飲用水水源保護與管理條例》《水生態補償條例》，明確我國飲用水水源保護與管理的基本制度體系，對飲用水水源保護規劃編制、保護區劃分與管理、水質監測和預警、應急管理、跨區域補償、資金保障、法律責任追究等進行系統規定。

2.制定修訂相關技術標準

一是制定完善相關技術標準。進一步修改完善《全國重要飲用水水源地安全評估技術指南（試行）》，并將其制定為行業標準《全國重要飲用水水源地安全評估技術導則》。二是修訂相關技術標準。修訂《地表水環境質量標準》（GB3838），將飲用水水源地相關內容單列，借鑒發達國家經驗，將水體富營養化和水體功能分開評價，將一般的江河湖泊和飲用水水源地進行區別對待，根據不同評估目的制定相應標準；修訂《地下水質量標準》（GB/T14848），增加人類活動對地下水質量影響的相關指標；修訂《飲用水水源保護區劃分技術規范》（HJ/T 338—2007），重點修改河道型水源地保護區范圍，保證水污染突發事件發生時下游有一定的預警應急時間。

3.提高飲用水水源地監測和應急預警能力

一是提高全國重要飲用水水源地水量水質監測預警能力。逐步建立城鄉統籌的飲用水水源地監測網絡，提升飲用水水源地常規監測和應急監測預警能力，強化對持久性有機污染物、有毒有害物質的監測。加強水利、生態環保、住建、衛計等部門飲用水安全保障信息共享，實現從源頭到末梢全過程監控。二是加快實現飲用水應急備用水源地建設全覆蓋。確定飲用水應急備用水源地等級分類要求，推進不同水系或相對獨立控制取水的飲用水應急備用水源地建設，盡快形成“多水源、高保障”能力。三是強化全國重要飲用水水源地風險評估和應急處置能力。建立風險源清單，完善風險防范措施。做好應急處理設備的維護保養和物資儲備等工作。建立城市供水應急處置專家庫，完善城市供水應急預案并做好日常演練。

4.完善飲用水水源地保護聯防聯控機制

一是建立跨流域、跨行政區的飲用水水源地保護協調機制。建議在國務院層面加大跨流域、跨行政區的飲用水水源地保護協調機制建設，通過相關部門和地區共同努力，妥善解決跨省水源保護區劃定等關鍵性難題。二是加強流域內水源地安全達標建設相關部門的協調與合作。流域管理機構和省級水行政主管部門要加強對水源地安全達標建設工作的指導，同時加強與省級相關部門的協調與合作，健全流域水源地安全達標建設信息資源共享機制和重大事項會商制度，對流域內飲用水水源地違法行為進行聯合檢查和執法。

5.完善全國重要飲用水水源地核準和評估考核制度

一是完善全國重要飲用水水源地核準制度。建立新《名錄》內全國重要飲用水水源地進入和退出的動態管理機制，對符合條件的飲用水水源地及時更新納入新《名錄》，對不再具備使用條件的飲用水水源地及時予以退出。二是健全水源地安全達標建設評估考核制度。將全國重要飲用水水源地安全保障達標建設評估作為最嚴格水資源管理制度年度考核的前期獨立評估專題，評估結果作為實施最嚴格水資源管理制度年度考核的重要依據。 ■

參考文獻：

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