石羊河流域地下水管理措施與實例分析

方良斌，唐克旺

（1．甘肅省水利廳石羊河流域管理局，733000，武威；2.中國水利水電科學研究院，100038，北京）

一、概 述

石羊河流域是甘肅省三大內陸河流域之一，位于烏鞘嶺以西，祁連山北麓，流域面積4.16萬km2，人口227.88萬。涉及武威、金昌、張掖和白銀4市9縣（區）。多年平均自產水資源量為16.6億m3。自20世紀70年代以來，隨著流域經濟社會的迅速發展，水資源開發嚴重超過其承載能力，流域上游進入下游民勤縣水量由1970年的4.45億m3減少到2002年的0.85億m3，致使下游民勤縣持續依靠抽取地下水來保生存維持發展，過度提取地下水引發了區域性生態危機。

石羊河流域生態環境惡化引起黨中央、國務院的高度重視。2007年12月，國家啟動實施了石羊河流域重點治理。10年來，石羊河流域重點治理通過對灌區進行節水改造、種植結構調整、關井壓田減少配水面積、建設設施農牧業和節水型社會建設等一系列治理措施，提前實現了重點治理約束性目標，下游民勤縣夾河鄉關閉灌溉機井中有7眼成自流涌泉，干涸50多年之久的尾閭湖泊青土湖形成25 km2水面、106km2的旱區濕地，流域生態環境得到明顯改善。

針對石羊河流域地下水的實際情況，石羊河流域管理局通過水權改革、總量控制和制度建設，加強地下水管理；同時優化地表水調度，根據流域秋季來水集中特點，通過優化灌區季節種植結構、采取多河聯合調度措施，增加上游下泄水量，補充和置換下游地下水水量；通過科技節水手段，著力發展高效節水產業和節水設施，提高用水效率，減少地下水開采量。目前，石羊河流域地下水水位持續下降的趨勢得到了有效控制。

二、流域機構的地下水管理措施

1.地下水管理職責

為遏制生態惡化，推進流域治理，甘肅省政府于2001年11月成立石羊河流域管理局，為甘肅省水利廳派出機構，負責流域水資源統一管理的具體工作。在地下水管理中，石羊河流域管理局以水資源統一管理和水權制度建設為突破口，制定流域水資源管理規章，嚴格取水許可審批，強化水行政執法，使最嚴格水資源管理制度得到有效落實。

2.地下水管理措施

按照 《石羊河流域重點治理規劃》和甘肅省政府批復的《石羊河流域水資源分配方案》，確定流域內各市用水總量、用水效率和水質達標率的控制目標，統籌兼顧行業用水，分配初始水權，并將初始水權逐級分解到市、縣、鄉、村、戶。

（1）上收取水許可審批權限，嚴格實行地下水取水許可管理

2006年，甘肅省政府決定將石羊河流域地下水取水許可權從地方上收至流域管理機構；2007年，《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》出臺，以法律形式確定了地下水取水許可由流域管理機構負責，實行流域管理與行政管理相結合，行政管理服從流域管理。凡申請取水許可，均由取水口所在地水行政主管部門逐級審核上報，需鑿井取水的必須登記后才能進行，嚴禁新增地下水用于火力發電、景觀工程等高耗水行業，禁止自備水源井等特殊取水的審批。

（2）建立健全流域水資源管理體系

在細化 《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》的基礎上，2014年報請甘肅省政府批復實施了 《甘肅省石羊河流域地下水資源管理辦法》《關于進一步加強石羊河流域地下水資源管理工作的通知》等管理制度，確定了流域地下水取水許可管理程序和違法取水處罰措施。

（3）全面落實流域地下水總量控制指標

督促地方政府編制水量分配方案和地下水開采削減量計劃，嚴格落實控制指標和削減目標。對流域內19744眼機井的取水許可證進行換發，并要求所有機井做到“三有”，即有計量設施、有取水許可證、有水權，否則不得取水。

（4）嚴格落實地下水資源管理“三控制”措施

劃定流域地下水資源功能區和地下水限制超采區，對地下水資源管理實行從水量、水位、機井3項指標控制管理，規定以縣為單位取水總量不能突破分配的水量；禁采區禁止新打機井；對功能區地下水連續下降3年以上（每年下降1m以上）的禁止取水；對新增取水的建設項目，嚴格落實水權置換制度，申報時必須編制水資源論證報告書和水權置換可行性研究報告書。

（5）加強水行政執法

利用水事活動，廣泛宣傳水行政執法。同時，加強水行政執法專項檢查，對流域水權落實、取水許可管理、水資源費收繳等進行監督檢查，嚴厲打擊非法取水。

（6）加強地下水資源保護

利用流域水資源調度管理信息系統監測和控制手段，全面提升流域水資源信息采集、處理、水量監測自動化水平，為地下水動態管理提供可靠依據。

通過水權改革，石羊河流域共建設了956個用水者協會，發放水權證35.01萬本，有效遏制了無序采水現象。蔡旗斷面2017年下泄水量3.94億 m3，較2002年平均增加3.1億m3。

三、實例分析

1.民勤縣水價激勵機制下的用水管理

民勤縣地處石羊河下游，總面積1.59 萬 km2，轄 18 個鄉鎮、248 個村，總人口27.34萬，機井10442眼。全縣長期依賴開采地下水來發展，1981年到2001年地下水水位下降達12m。2006年石羊河重點治理首批應急項目實施后，率先開始水權改革，同時推進水價改革。

（1）以水定產業結構

甘肅省政府根據民勤縣資源特色優勢，調整經濟產業結構，以城鎮為中心培育產業化農業；優化種植結構，推行高耗水作物“零”種植；實施設施農牧業。2017年全縣累計建成設施農牧業14.37萬畝 （1畝＝1/15hm2，下同），發展特色林果業40.53萬畝。

（2）嚴格控制用水總量

以總水量和水權配置用水量，嚴格控制用水總量。2017年預測蔡旗斷面和井口可供水量4.055億m3，折算到出庫和井口可供水量為3.591億m3。地表水配置：2017年蔡旗斷面過水量按2.9億m3預計，折算到出庫可供地表水量為2.436億m3；超預計來水量部分用于生態用水。地下水配置：全縣地下水控制用水總量為1.155億m3，其中紅崖山灌區0.86億 m3，環河灌區0.193億m3，昌寧灌區0.102億m3。行業用水量分配：2017年各行業配水量及配水比例為農田灌溉用水2.197億m3，占總配水量的61.19%；生活及畜禽用水0.111億m3，占總配水量的 3.09%；工業用水0.453億m3，占總配水量的12.60%；生態用水0.83億m3，占總配水量的23.12%。

（3）健全水價節水激勵機制

以水價為杠桿，建立水價激勵機制。民勤縣已建成以地表水為基礎的差別、階梯水價核算管理機制，利用水價倒逼農民調整種植結構，種植高效益、低耗水經濟作物。實施地下水價高于地表水價，以地表水置換地下水，限制開采地下水。同時，以水效益促進水交易市場建立，出臺了《民勤縣水權交易管理辦法》，鼓勵跨鄉鎮、跨行業水權交易，建立了縣、鄉、村3級水權交易平臺運行體系。

（4）強化用水預算審核和用水網格化管理

民勤縣水資源分配預算方案實行縣人大常委會審核制度，民勤縣水務部門根據行業用水標準制定全縣年度用水方案，年初報縣人大委員會審批備案，年底審查驗收，通過法律途徑提高了方案的執行力。實行水權監管和水行政執法網格化管理，以用水協會為依托，在《全面推行水行政執法網格化管理實施方案》管理框架下，用制度保證用水方案的落實。

民勤縣采取以上管理措施后，實現了用水總量管理目標，讓“三條紅線”變成了剛性約束。2017年核定用水總量3.59億m3，實際用水3.58億m3，全縣各行業用水總量控制在規劃確定的指標以內，農業產業化雛形形成，與2009年相比，農業效益由2.86元/m3提高到 2017年的 20.49元/m3，農業配水比例由83.74%下降到61.2%，生態配水比例由8.6%提高到23.11%。區域地下水水位下降減緩，部分區域出現回升。

2.清源灌區地下水量的精細化管理

清源灌區地處涼州區東南，騰格里沙漠西側，戶籍人口11.09萬，耕地面積20.68萬畝，有機電井1462眼。灌區實施水權改革后，實行5級管理，精細到地塊，通過水權精細化管理和水權激勵措施，有效地促進了高效節水灌溉的發展，灌區已發展高效節水灌溉面積11.8萬畝。

（1）水權分配

嚴格落實區級→灌區→鄉 （鎮）→協會→小組的5級水權分配負責落實機制，按照“先確權、再計劃，先申請、再配水，先充卡、再供水”的程序，將水權逐級明晰到各機井和具體用水戶，逐戶頒發水權證，該灌區共核發了2.6萬本。2017年清源灌區分配總水量為11 149.50萬m3，其中生活用水 512.92萬m3，工業用水1319.42 萬 m3，生態用水1180.19萬 m3，農業用水 8136.97萬m3。

（2）精細化管理

嚴格實行水權屬地管理，充分發揮鄉（鎮）政府在水權管理工作中的主導作用，具體做法是將鄉鎮水權的總量（包括生活、農田灌溉、工業用水），按照水權面積、作物種類、灌溉方式、行業用水定額一次性分配到鄉鎮。鄉鎮根據農戶灌溉實際分水到協會和農戶。同時，也將作物種植面積分類納入水權管理范圍，杜絕無序用水現象。

①全面核定作物面積。準確核定作物種植面積是配置作物水權、化解配水矛盾的重要前提，也是嚴格執行分類水價和累進加價制度的基礎性工作。核定作物面積的程序和方法是：用水戶向組長申報作物面積，組長統一匯總并上報協會，協會審核加注意見后上報鄉鎮，鄉鎮審核加注意見加蓋公章后報水管所。水管所進行抽核，并將抽核合格作物面積錄入遠程信息控制系統，信息控制系統自動編制輪次控水計劃。水管所現場抽核率應達到80%，誤差率控制在10%以內。

②細化用水服務和計量管理。各鄉鎮水管站加強智能化計量設施養護，做好供水服務，保證故障2小時內處理。推行24小時巡查、水管所和鄉（鎮）政府聯合檢查、水務局抽查“三查”制度；做到刷卡水量、水表讀數、臺賬數據“三對口”。同時，加強工業用水監管。

③合理確定水價和節水獎勵機制。灌區農業終端基本水價為0.2658元/m3（含電費 0.17 元/m3），其中國有水利工程水價0.065元/m3（基本水費每畝每年2元，折合0.005元/m3），計量水價0.05 元/m3，水資源費0.01 元/m3；末級渠系水價 0.0308元/m3；電費 0.17元/m3。同時，在項目區對國有水利工程水價實行差別水價，對高耗水作物，在畝配水定額內，地下水水價上浮50%。

④嚴格水權審計。健全水權審計機制，實行水權年初預算、分階段審計、年終決算的全過程審計制度。鄉（鎮）水資辦和鄉（鎮）水管站在每輪次灌溉結束后對協會水權使用情況進行審計，灌區水管單位對鄉（鎮）水管站水權監管進行不定期抽查審計，強化水權使用過程性控制。

清源灌區實施水量精細化管理后，利用水價“杠桿”撬動了高效節水工程發展，威龍、莫高葡萄酒公司成功通過土地流轉，建成以釀酒葡萄、蔬菜種植為主的高科技生態農業園區，形成蔡寨商貿商業長廊，區域地下水水位下降趨勢得到遏制。

四、結 語

石羊河流域地下水管理在政府支持、行業管理下，地下水水位全面下降趨勢得到遏制，局部區域開始回升，下游生態恢復取得一定成效，但隨著流域經濟社會的發展，水資源的需求越來越大，如何在發展經濟的同時，保護好流域地下水資源，促進流域生態環境健康可持續發展，仍需要各方不懈努力，只有堅守底線，齊抓共管，才能實現管理目標。 ■

參考文獻：

[1]甘肅省水利廳,甘肅省發展和改革委員會.石羊河流域重點治理規劃[R].2007.

[2]甘肅省發展和改革委員會,甘肅省水利廳.石羊河流域重點治理評估報告[R].2016.

[3]甘肅省水利廳石羊河流域管理局，甘肅省武威水文水資源勘測局.甘肅省石羊河流域水資源公報[R].2015、2016.