蘇州市普通收費公路 “統(tǒng)貸統(tǒng)還”改革對策分析

文/江蘇省蘇州市公路管理處 尚慶娟

蘇州市普通收費公路的發(fā)展現(xiàn)狀

蘇州市地處全國經(jīng)濟活動最活躍的長三角地帶，公路交通網(wǎng)絡發(fā)達。目前，蘇州市普通公路收費站共有9個，分別為蘇州市屬的蘇虞張公路北橋收費站、錫太公路辛莊收費站，張家港市金港收費站，蘇州吳江區(qū)省道227線盛澤收費站、蘇同黎黎里收費站、省道230線吳江收費站、省道258線桃源收費站、國道318線八都和蘆墟收費站，收費總里程共458.2公里，累計總投資133.06億元。

2017年，蘇州市9個普通公路收費站總體過站流量為57905輛/日，部分收費站較2016年增幅較大，且還有增長的趨勢。而根據(jù)省政府設站批文，9個收費站將于2019年至2032年陸續(xù)收費到期。任何一個收費站停止收費，由于缺少收費經(jīng)濟杠桿的影響，勢必導致更多的超限車輛由高速公路駛入普通公路，造成更嚴峻的超限治理問題，造成道路交通資源配置失衡等問題，對蘇州整個區(qū)域路網(wǎng)結構、交通流量平衡、道路通行安全等都將產(chǎn)生重大影響。此外，近年來蘇州市普通收費公路的債務壓力也越來越沉重。

因此，迫切需要對蘇州市域內的普通收費公路發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃，解決因收費陸續(xù)到期帶來的一系列路網(wǎng)運行與管理的問題。

蘇州市普通收費公路改革的必要性

均衡路網(wǎng)流量，緩解區(qū)域交通擁堵

蘇州市路網(wǎng)發(fā)達，特別是吳江區(qū)，滬渝高速公路（G50）與國道318線和省道230線基本平行，常臺高速公路（G15w）與省道227西安和蘇同黎公路（X203）基本平行，吳江、八都、盛澤、黎里等四個收費站一旦停止收費，勢必對區(qū)域路網(wǎng)交通流量平衡產(chǎn)生重大影響，造成交通擁堵，交通資源有效配置效率的損失。

治理車輛超限，保障道路運行安全

目前，蘇州市市域內的普通公路和過境高速公路超限統(tǒng)計數(shù)據(jù)絕大部分都高于全省平均水平，超限治理壓力較大。隨著蘇州市部分普通收費站的逐步到期，收費站一旦撤除，勢必導致更多的超限車輛將由高速公路駛入普通收費公路，造成更為嚴峻的普通收費公路項目超限車輛治理問題。

維護社會穩(wěn)定，減輕人員債務壓力

普通收費公路收費到期后，將面臨債務和人員分流的較大壓力。截至2017年底，蘇州市9個普通收費公路項目債務余額34.44億元，收費人員555人。其中7個收費站將集中在2019年至2022年間到期，一旦普通收費公路集中取消收費，全市普通收費公路存量債務將面臨資金斷鏈風險。

蘇州市普通收費公路改革的可行性

按照國家關于普通收費公路發(fā)展形勢及政府還貸性普通收費公路實施統(tǒng)貸統(tǒng)還管理的政策導向，要做好蘇州市普通收費公路的改革，筆者認為，可通過實行統(tǒng)貸統(tǒng)還管理的對策來解決因收費站陸續(xù)到期帶來的一系列問題。

符合既有國家和省統(tǒng)貸統(tǒng)還的管理要求

現(xiàn)行《收費公路管理條例》和《關于開展收費公路專項清理工作的通知》對統(tǒng)貸統(tǒng)還收費公路的管理作出了相關規(guī)定，但對統(tǒng)貸統(tǒng)還年限的要求尚無明確統(tǒng)一的規(guī)定。

符合江蘇普通收費公路發(fā)展導向

近年來，為貫徹落實交通運輸部提出的“兩個路網(wǎng)體系”的發(fā)展模式，江蘇省交通運輸廳曾提出對于設在地理位置占優(yōu)勢的省界收費站，如地方人民政府要求保留，對市域范圍內債務較重，人員安置困難的，如確有必要可探索實施實行統(tǒng)貸統(tǒng)還的政策。

截至2017年年底，蘇州市9個普通公路收費站債務總額約34.44億元，收費及管理人員共計555人，人員及債務負擔較重；吳江區(qū)的盛澤、黎里、吳江、八都、桃源、蘆墟收費站均位于蘇浙、蘇滬省界，對平衡區(qū)域交通流量、加強超限管理等具有較大作用。

因此，蘇州市普通收費公路進行改革，實施“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的方案具有可行性。

蘇州市普通收費公路改革對策——“統(tǒng)貸統(tǒng)還”方案

方案的內容

方案一：統(tǒng)一管理，市域整體統(tǒng)貸統(tǒng)還

即：蘇州全市域既有普通公路收費站進行統(tǒng)貸統(tǒng)還，實施統(tǒng)一收支管理、統(tǒng)一財務核算、統(tǒng)一債務管理。

統(tǒng)貸統(tǒng)還范圍具體包括北橋站、辛莊站、金港站3個省內站和盛澤站、黎里站、吳江站、桃源站、八都站、蘆墟站6個省界站共9個普通收費公路項目，項目收費里程共458.2公里，累計建設投資133.06億元，截至2017年底債務余額34.44億元。

方案二：省內站逐步取消，省界站統(tǒng)一管理

即：蘇州市直屬的北橋、辛莊站和張家港市金港站3個省內收費站采取到期取消收費或提前撤站的措施，同時對剩余的位于省界的吳江區(qū)6個普通公路收費站實施統(tǒng)貸統(tǒng)還管理。

統(tǒng)貸統(tǒng)還范圍具體包括盛澤、黎里、吳江、桃源、八都和蘆墟收費站6個普通收費公路項目，項目收費里程共274.3公里，累計建設投資82.37億元，截至2017年底債務余額30.55億元。

方案的比選

方案一的優(yōu)點是容易通過審批，在政策上風險較低，財務能力較強；缺點是管理主體較為多元化，后期協(xié)調、管理難度較大，實施較為困難。

方案二的優(yōu)點，一是對省內收費站到期取消收費或提前撤站符合政策發(fā)展趨勢；二是后期便于通行費收支、財務核算、統(tǒng)貸統(tǒng)還債務的統(tǒng)一管理。此外，北橋和辛莊收費站目前已經(jīng)提前做好人員的安置工作，而金港收費站債務壓力相對較小。缺點是以市域內部分項目為對象實施統(tǒng)貸統(tǒng)還尚無先例，在政策上相對存在一定風險，財務能力相較弱一些。

經(jīng)過方案比選，推薦采用省內站逐步取消、省界站統(tǒng)一管理的方案。

配套措施及相關建議

要推進蘇州市普通收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”改革方案的順利進行，筆者建議，要配套做好做好幾下幾個方面的工作：

利用財政資金回購經(jīng)營性收費站經(jīng)營權

方案中，由于國道318線八都、蘆墟收費站為經(jīng)營性收費站，經(jīng)營主體為吳江遠通公路建設發(fā)展有限公司，而“統(tǒng)貸統(tǒng)還”收費公路必須為政府還貸公路，因此，需要通過收購經(jīng)營權將經(jīng)營性收費站性質改為政府還貸性，為實現(xiàn)蘇州市普通收費公路統(tǒng)貸統(tǒng)還管理提供前提條件。

做好遺留債務化解和人員安置方案

收費站遺留債務和收費管理人員安置問題能否得到妥善解決是關系普通公路改革平穩(wěn)過渡的關鍵問題之一。到期取消收費或提前撤站的站點，人員債務處置原則上由站點所屬地方政府解決。截至2017年底，蘇州市北橋、辛莊收費站及張家港市金港收費站債務余額共3.9億元，收費管理人員共215人。

因此，債務問題，北橋、辛莊站需與蘇州市，金港站需與張家港市地方財政加強溝通，做好化解工作。人員上，目前北橋和辛莊站已提前安置（待收費到期統(tǒng)一分配），而金港站則要與地方政府溝通，建議可依托路網(wǎng)管理需求，分流至其他收費站點；也可以根據(jù)實際轉變站點功能，將提前取消收費或提前撤站的站點轉為治超檢查站，在加強區(qū)域路網(wǎng)超限管理的同時，實現(xiàn)人員的消化分流。

成立“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構

根據(jù)國家及省市要求，需成立專門的不以營利為目的的法人組織作為“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構。考慮到“蘇州市高等級公路管理中心”符合“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構的相關要求，按照不增加機構和人員編制的原則，建議“蘇州市高等級公路管理中心”作為蘇州市普通收費公路“統(tǒng)貸統(tǒng)還”管理機構。同時，又考慮到上述方案中，站點所屬行政區(qū)較為集中，因此，建議由蘇州市吳江區(qū)公路管理處負責改革后“統(tǒng)貸統(tǒng)還”收費項目資產(chǎn)管理和資金運行管理的具體實施。