淮河流域小型水庫安全運行現狀及對策

楊衛忠 王 韌 張方坤

小型水庫是我國防洪體系的重要組成部分，具有防洪、供水、灌溉、養殖、旅游等綜合效益，對提高雨洪資源利用和供水保障能力，改善群眾生產生活條件及生態環境具有十分重要的作用。

黨中央國務院高度重視水庫大壩安全工作。為深入貫徹落實習近平總書記、李克強總理關于加強水庫大壩安全工作的重要指示批示精神，水利部在全國范圍內部署開展以落實“三個責任人”和“三項基本要求”為重點的專項督查，為小型水庫“問診把脈”，確保水庫安全運行。按照水利部統一安排，淮河水利委員會負責淮河流域及山東半島（以下簡稱淮河流域）區域內小型水庫督查工作，涉及湖北、河南、安徽、江蘇和山東五省。淮委高度重視小型水庫督查工作，黨組書記、主任肖幼多次審定實施方案，召開會議專題研究部署督查工作，深入一線指導工作。截至8月底，淮委已完成6輪320座水庫的督查工作，形成了階段性成果數據。本文對督查中發現的突出及共性問題進行了梳理分析，為進一步加強小型水庫安全管理提出了對策和建議。

一、淮河流域小型水庫運行現狀

淮河流域共有各類水庫9500余座，其中小型水庫9200多座，約占97%，主要分部在廣大鄉村及山區，絕大多數建成于20世紀50至70年代。淮河流域三分之二的地區為平原地帶，小型水庫主要為均質土壩或粘土心墻壩，迎水坡以混凝土護坡居多，背水坡為草皮護坡和排水棱體，山區建有少量漿砌石拱壩。小型水庫一般通過開敞式溢洪道和泄洪洞泄洪，放水建筑物一般采用分級臥管式取水口或配有斜拉式閘門的放水洞放水。根據壩區道路通行條件和交通需要，壩頂路面有瀝青混凝土、混凝土、泥結碎石等多種形式。

小型水庫的安全管理實行地方人民政府行政首長負責制，一般根據水庫規模分級確定“三個責任人”。如小Ⅰ型水庫的政府責任人和技術責任人通常由縣級人民政府（或縣委、縣人大、縣政協）和縣級水行政主管部門派員擔任，小Ⅱ型水庫政府責任人和技術責任人一般由鄉鎮人民政府（或鄉鎮黨委、鄉鎮人大、鄉鎮政協）和鄉鎮農業服務中心（經濟發展中心、水利站、林業站等）負責人擔任，巡查責任人則一般由水庫所在行政村指定。各級水行政主管部門負責本行政區域內所有小型水庫（包括非水利系統）安全管理的監督、指導，督促水庫主管部門履行主管部門職責。部分縣級水行政主管部門還成立了專門的小型水庫管理機構，對全縣小型水庫管理進行指導和監督，并直接負責小Ⅰ型水庫的日常管理工作，鄉鎮或村集體負責小Ⅱ型水庫日常管理。

二、存在的問題

綜合前6輪流域五省小型水庫安全運行專項督查情況，結合統計數據分析，部分小型水庫在責任人履職、“三項基本要求”落實、安全管理、管護經費等方面存在不少問題，有的較為突出，歸納起來主要有以下幾方面：

（一）部分水庫“三個責任人”履職不到位

統計數據顯示，所抽查水庫有42%的行政責任人、46%的技術責任人和46%的巡查責任人履職情況為一般或差，主要表現為以下幾種情況：一是個別水庫相關責任人不了解自己“被確定”為責任人。督查發現，根據上報數據某同志為該水庫行政責任人，經核對身份其本人對自己責任人的身份根本不知情，履職自然是無從談起。二是相關責任人缺乏責任心，未能履行所擔負的職責。如行政責任人只掛名不履責、直接把自己應擔負的職責轉交其他同志（主要是分管農林水的同志）負責、對水庫重要情況不了解、不認識技術責任人和巡查責任人，無法與技術責任人和巡查責任人取得聯系等；技術責任人前往水庫現場次數過少、不掌握水庫基本參數和運行狀況、不熟悉調度運用方案和安全管理（防汛）應急預案等。筆者在中部某省督查時一水庫縣、鄉兩級技術責任人都對水庫現場和基本情況毫不知情，令人瞠目。三是相關責任人業務水平差。督查中發現部分技術負責人和巡查人缺乏水庫管理、防汛等最基礎的水利知識，或由于身體因素，不具備履職能力。

（二）部分水庫“三項基本要求”落實不到位

“三項基本要求”是指具備水雨情監測預報能力、有水庫調度運用方案和安全管理（防汛）應急預案。統計數據顯示，11%的抽查水庫無水位觀測或遙測設施，不具備水雨情觀測預報能力，如水庫現場無最基本的水尺，水尺設置或勘劃不合理無法準確讀取水位，水位遙測系統不能正常運行等；8%的抽查水庫無調度運用方案或調度運用計劃，3%的抽查水庫未嚴格執行調度方案控制水位，出現主汛期超汛限水位運行的情況；3%的抽查水庫無安全管理（防汛）應急預案，5%的抽查水庫應急預案無針對性，如無工程險情分析、搶護措施、轉移方案等，甚至水庫名稱、特性參數出現張冠李戴等情況。

（三）部分水庫存在不同程度的安全隱患

2010年以來，水利部實施了重點小Ⅱ型、一般小Ⅱ型和新增小型病險水庫除險加固，小型水庫總體面貌和運行狀況得到較大改善，但由于管護不到位、除險加固不及時和不徹底等因素，各地仍有部分水庫存在不同程度的安全隱患。統計數據顯示，9%的抽查水庫存在重大安全隱患，集中表現為以下三種情況：一是經安全鑒定為“三類壩”后，由于除險加固前期工作滯后，重大隱患不能及時消除，仍帶病運行，如東部某省沿海個別縣50%的抽查水庫均屬此種情況；二是泄水建筑物等行洪設施不滿足要求，泄洪設施無法正常運行，如溢洪道堵塞、人為加高溢洪道底板等，嚴重影響防洪安全；三是水庫現場明顯存在有關法律法規禁止并危及工程安全的構筑物，如在壩體取土、打井，在管理和保護范圍內挖沙、修墳、圍墾等。另外還有38%的抽查水庫由于維修養護不及時、管護不到位等因素出現啟閉機螺桿變形彎曲、限位器損壞、閘門止水漏水、壩坡存在雨淋沖溝、排水溝堵塞等一般安全隱患。

（四）部分水庫運行管護經費落實不到位

小型水庫管護經費主要來源于縣、鄉兩級財政及水庫承包戶。統計數據顯示，32%的抽查水庫無穩定運行管護經費，直接影響水庫日常管理、工程設施設備正常維修養護和巡查責任人履職積極性。

三、對策與建議

小型水庫是我國水利工程體系中的“細胞”，是群眾生產生活不可或缺的重要基礎設施。同時小型水庫一般坐落于流域上游或河流的源頭部分，一旦失事將危及下游群眾生命財產安全，更會給下游水庫帶來更大安全威脅，極易形成“串糖葫蘆”的災害效應。各地應因地制宜、對癥下藥，建立科學有效的管理體制和運行機制，保證水庫安全運行、良性運行。

（一）建立健全考核和責任追究制度

責任落實是做好小型水庫安全管理的前提。《水庫大壩安全管理條例》明確規定“各級人民政府及其大壩主管部門對其所管轄的大壩的安全實行行政領導負責制。”《小型水庫安全管理辦法》指出：“小型水庫安全管理責任主體為相應的地方人民政府、水行政主管部門、水庫主管部門（或業主）以及水庫管理單位。”各地應嚴格落實以地方人民政府行政首長負責制為核心的水庫大壩安全責任制，形成地方各級人民政府對本行政區域內小型水庫安全負總責，水庫主管部門承擔所屬小型水庫安全管理職責，水庫管理單位具體負責小型水庫日常安全管理的安全管理體系。行政責任人、技術責任人、巡查責任人要知責明責、履職盡責，通過建立完善責任考核及追究制度，以責任考核促落實，以責任追究逼落實，切實夯實相關部門和“三個責任人”的安全管理責任。在中部某省督查發現，同屬一市的相鄰兩個縣，一縣對水庫管護人員實施經常性考核，一縣未建立考核機制，兩縣小型水庫管理成效差異非常明顯，更驗證了實施責任考核及追究制度的必要性。

（二）全面落實“三項基本要求”

水雨情監測預報、調度運用方案和應急預案是科學研判水情、充分發揮水庫效益、保證水庫安全運行的重要技術支撐。各級水行政主管部門應充分認識“三項基本要求”的重要性，進一步強化水雨情監測預報能力建設，完善水位觀測遙測、雨量監測設施，群測群防與專業監測相結合；優化調度運用方案，嚴格執行各項特征水位；完善應急預案，提高應急預案針對性，充分預估各種可能的險情，開展應急演練，提高相關人員的應急處置能力，為防汛工作贏得主動。在督查發現，某縣將小型水庫安全管理與山洪地質災害預警相結合，為全縣300余座小型水庫配置了水雨情遙測系統，縣水利局技術人員和水庫技術責任人、巡查責任人均可通過手機終端實時接收水庫現場數據及畫面，真正做到了防患于未然，收效明顯。

（三）探索建立小型水庫管理的長效機制

工程建設是基礎，有效管護更是關鍵。目前普遍存在小型水庫管理機構不健全、經費不落實、管護工作不規范、管護人員業務水平低等情況，迫切需要建立良性運行機制，從制度層面解決這些問題。首先，建議縣級水行政主管部門成立專門的小型水庫管理機構對全縣小型水庫進行統一集中管理，根據水庫數量、庫容等因素合理確定人員編制；在管理模式上，可考慮由專職的小型水庫管理機構直接對小Ⅰ型水庫進行管理，小Ⅱ型水庫可采用政府購買服務、大小庫聯合管理等方式。督查中還發現，部分小Ⅱ型水庫由所在鄉鎮或村集體直接交給水庫承包人進行管理，承包人的水庫安全管理職責未加以明確，針對此種情況，縣水行政主管部門要履行好監督檢查指導等職責。其次，要切實建立和完善經費保障機制，把小型水庫的人員經費和維護經費納入本級財政預算，加大資金保障力度，并根據水庫工程維修養護定額標準，測算每個水庫的維護內容、工作量及所需經費數量，在經費使用上，可考慮由縣級水行政主管部門對資金進行統管。最后，要強化業務指導和技術培訓，各級水行政主管部門要加大對水庫管理單位的培訓力度，技術負責人、巡查責任人和一線管護人員要“全覆蓋”，要注重培訓實效，確保每個參訓人員對雨情監測預報、水庫調度、險情判定、搶護措施、避險轉移等內容真正學會弄懂，做到心中有數