洪澤湖綜合治理與保護的調查和思考

趙一晗

洪澤湖地處國家大運河文化帶和江淮生態(tài)大走廊的結合部，是黃淮海地區(qū)防洪安全、供水安全、生態(tài)安全的關鍵節(jié)點，生態(tài)經濟發(fā)展、歷史文化傳承的重要依托，兼有航運、水產養(yǎng)殖和旅游等多項功能，在國家經濟社會發(fā)展布局中戰(zhàn)略地位突出，在江蘇省主體功能區(qū)布局中生態(tài)功能突出。根據洪澤湖及周邊地區(qū)的功能定位和生態(tài)經濟發(fā)展方向，系統(tǒng)研究洪澤治理與保護措施，具有重要意義。

一、洪澤湖的功能定位

1.防洪保安功能

洪澤湖位于淮河中下游結合部，是淮河流域最大的湖泊型水庫，承接淮河上中游豫皖兩省15.8萬平方公里洪水，保護著江蘇省淮河下游地區(qū)2000多萬人口、3000萬畝耕地，其調節(jié)洪水能力對于淮河中下游防洪至關重要，是淮河下游防洪體系的重要組成部分。洪澤湖湖底高程一般為10～11米，高出下游地區(qū)4～8米，設計洪水位16.0米，更高出下游地面10米以上，是一座名副其實的“懸湖”。由于入湖洪峰洪量大于下游洪水出路的泄洪能力，在下游入江入海通道全力排洪的情況下，上游洪水必須經過洪澤湖的滯蓄錯峰調節(jié)，并通過周邊1700平方公里圩區(qū)臨時滯洪，才能維持不超過設計洪水位。

2.水資源調蓄功能

洪澤湖是國家南水北調東線工程的重要水源地和輸水干線上最大的調蓄湖泊，承擔著南水北調東線工程的調水蓄水功能，每年需要調出數十億立方米的水資源供給山東、河北、天津等地區(qū)。洪澤湖也是江蘇省淮北地區(qū)的主要水源，沿湖周邊和下游地區(qū)現(xiàn)狀實際灌溉面積達290萬畝，年均供水量約140億立方米，是淮北地區(qū)和沿海開發(fā)的主要水源。湖內還有泗陽盧集、泗洪龍集兩個城鎮(zhèn)集中式飲用水源地，供水能力分別為4萬噸/日和7.5萬噸/日。根據京津冀地區(qū)尤其是雄安新區(qū)的發(fā)展需求，國家正在推進南水北調東線二期工程規(guī)劃，繼續(xù)加大調水規(guī)模，洪澤湖的水資源調蓄功能將進一步強化，水質保障的要求將進一步提高。

3.生態(tài)保護功能

江蘇省第十三次黨代會關于江淮生態(tài)經濟區(qū)戰(zhàn)略部署中，明確將洪澤湖等重點湖泊定位為江淮生態(tài)大走廊的生態(tài)綠心，要求以湖為中心，踐行綠色發(fā)展路徑，形成全省生態(tài)安全保障的“綠心地帶”，實現(xiàn)“生態(tài)清淤、聚泥成島”。《江蘇省主體功能區(qū)劃》將洪澤湖確定為“兩橫兩縱”生態(tài)保護格局的重要組成部分，要求提升生態(tài)功能。新出臺的《江蘇省國家級生態(tài)保護紅線規(guī)劃》也將洪澤湖劃入生態(tài)紅線區(qū)域，要求強化生態(tài)保護與修復。

二、洪澤湖治理與保護情況

洪澤湖的治理與保護一直是江蘇省水利工作的重中之重。2015年9月省政府批復成立洪澤湖管理委員會以來，省水利廳在省委省政府的正確領導下，在沿湖地方政府和相關部門的共同努力下，不斷加強治理與保護工作，取得了明顯成效。

1.防洪保安能力進一步提升

洪澤湖是淮河下游防洪體系的核心，是江蘇省防洪的重中之重，也是全國防洪的重點之一。近年來，陸續(xù)實施了淮河入海水道一期工程、淮河入江水道整治工程、分淮入沂整治工程、洪澤湖大堤除險加固等工程，擴大了洪水下排出路，提升了洪澤湖大堤擋洪能力，洪澤湖及下游地區(qū)防洪標準已達到100年一遇。

2.資源管理持續(xù)加強

經洪澤湖調蓄向山東送水累計達到29億立方米，淮安、宿遷2個調水保護區(qū)水質達標率一直維持在100%；從洪澤湖直接取水的2個城鎮(zhèn)集中式水源地水質穩(wěn)定達標；砂石資源禁采取得決定性成效，實現(xiàn)盜采行為和滯留采砂船“雙清零”；淮河干流及洪澤湖周邊地區(qū)亂占亂建亂排“三亂”整治，排查違法違規(guī)行為159起，清理完成101起，非法風電等一批建設項目得到查處。

3.管理能力不斷提升

在全省率先試點開展湖泊網格化管理，125名網格長履職盡責；洪澤湖（泗陽）退圩還湖獲省政府批復，非法圈圩連年保持“零增長”。各部門聯(lián)合巡查執(zhí)法形成常態(tài)，水文、水質、水生態(tài)各要素監(jiān)測全面覆蓋，GPS定位、遙感監(jiān)測、視頻監(jiān)控等信息數據運用效能持續(xù)提升。

三、存在問題分析

過去較長一段時期，由于在發(fā)展觀的定位上、政績觀的導向上、生態(tài)觀的認識上不同程度存在偏差，洪澤湖開發(fā)利用較為粗放，經濟發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾逐漸凸顯。目前，洪澤湖主要存在三個方面的問題：

1.非法圈圩造成興利調洪庫容減少

新中國成立以來，洪澤湖經歷了多次大規(guī)模的“湖灘圈圩”，湖泊面積不斷萎縮，部分沿湖自然岸線和生態(tài)濕地喪失。洪澤湖各年代圍墾情況的監(jiān)測成果顯示，在2005年以前圍墾湖面298平方公里的基礎上，2005～2010年間新增圍墾面積108平方公里，至2010年共計圍墾總面積406平方公里，占蓄水范圍面積的23%。2006年，省政府批復《江蘇省湖泊保護規(guī)劃》以來，江蘇省持續(xù)加大了涉湖違法建設行為的打擊力度，尤其是在十八大后開展的洪澤湖清障專項行動中，對新增違法圈圩進行全面清除，非法圈圩勢頭得到遏制。但由于歷史原因，現(xiàn)狀仍有圈圩面積330平方公里未能得到清退，約侵占蓄水興利庫容4億立方米，占比12%，相當于江都站400立方米每秒滿負荷運行15天的抽水量；如圈圩堤防逐步加高，將侵占調洪庫容14億立方米左右，占比22%，相當于現(xiàn)狀淮河入海水道滿負荷運行10天左右的外排水量。

2.無序養(yǎng)殖造成湖泊水質惡化

根據近年監(jiān)測成果分析，洪澤湖水體水質COD、氨氮雙指標評價為Ⅱ類，但總氮評價為劣Ⅴ類、總磷評價為Ⅳ類，新汴河、安東河、濉河等部分入湖河道水質指標也較差。洪澤湖局部湖區(qū)富營養(yǎng)化嚴重，局部區(qū)域常年夏季出現(xiàn)不同程度的藍藻集聚現(xiàn)象，影響供水安全。湖體水質變差的原因，除受部分入湖河道水質影響外，主要是湖內有74萬畝左右的圈圩養(yǎng)殖和圍網養(yǎng)殖，遠超《江蘇省洪澤湖漁業(yè)養(yǎng)殖規(guī)劃》確定的25.5萬畝控制面積，大量的殘餌、代謝物、藥物造成水體污染嚴重。

3.防洪保安仍存在壓力

目前，洪澤湖及淮河下游防洪標準僅為100年一遇，尚未達到國家規(guī)定的300年一遇標準，淮河入海水道二期工程尚未實施，淮河下游地區(qū)防洪安全度還不高，區(qū)域經濟社會可持續(xù)發(fā)展還存在安全風險。另外，根據國家防總批準的淮河洪水調度方案要求，當洪澤湖水位超過14.5米時，洪澤湖周邊需要滯洪，而滯洪區(qū)安全建設工程滯后、沿湖擋洪堤能力不足，滯洪區(qū)內1515平方公里、84萬人口面臨洪水威脅。當遭遇超標準洪水時，渠北地區(qū)還需分洪，1685平方公里、155萬人口可能遭受滅頂之災，不僅經濟損失巨大，還可能造成難以挽回的政治影響。

四、思考與建議

根據洪澤湖及周邊地區(qū)的功能定位和生態(tài)經濟發(fā)展方向，從健全洪澤湖長效管護機制、解決洪澤湖現(xiàn)狀存在的突出問題、提升洪澤湖綜合功能等方面，提出以下建議。

1.強化洪澤湖退圩還湖工作

退圩、退漁還湖有利于恢復湖泊調蓄能力，改善湖泊水質，修復生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)湖泊生態(tài)效益、環(huán)境效益和經濟效益的共贏。根據省政府批復的《洪澤湖保護規(guī)劃》，建議由省水利廳牽頭組織編制《洪澤湖退圩還湖規(guī)劃》報省政府審批，淮安、宿遷兩市以縣區(qū)為單元編制實施方案。按照省級統(tǒng)一規(guī)劃、市級組織協(xié)調、縣區(qū)分頭推進的原則，加快推進退圩還湖工作。研究制定退圩還湖激勵政策。退圩還湖工程量大，資金投入多，涉及多方利益，推進難度一直很大。建議研究在湖內一定區(qū)域保留少量棄土區(qū)，所形成的土地收益解決地方政府退圩還湖資金投入問題，充分調動地方政府實施的積極性；同時建立退圩還湖省級公共財政投入機制，研究出臺省級資金獎補辦法進行引導，實行“先退后補、多退多補、過期不補”的獎補政策，推進退圩還湖實施進度。

2.協(xié)同推進水污染防治和“三亂”整治

鑒于洪澤湖管理保護、開發(fā)利用、綜合治理涉及多行業(yè)、多部門，建議由省政府辦公廳牽頭，水利、環(huán)保、國土、海洋漁業(yè)、公安等部門參加，開展洪澤湖綜合治理專項行動。加強源頭治理，重點推進產業(yè)結構調整，開展污染企業(yè)治理，強化農業(yè)面源污染治理和畜禽養(yǎng)殖場整治，推進截污導流和生活污水治理，減少入河污染排放。加強入湖河流治理，集中整治維橋河、老濉河等水質污染問題突出的入湖河道，加強淮河上游來水水質監(jiān)測。加強內源污染治理，重點強化盱眙淮河入湖段“三灘”環(huán)境綜合治理，實施污染底泥清淤疏浚，加強湖區(qū)漁船和航運船舶治理。加大沿湖岸線“三亂”治理力度，繼續(xù)鞏固非法采砂整治成果，堅決防止非法采砂行為反彈，嚴厲打擊非法占用岸線等行為。此外，對湖內劃有基本農田的，督促地方政府進行整改，即時調出。

3.加快實施滯洪區(qū)建設等重點民生工程

洪澤湖周邊滯洪區(qū)是應對設計標準以內洪水的一項重要措施。現(xiàn)狀大部分迎湖擋洪堤矮小單薄，不能擋御洪澤湖14.5米洪水位的要求，存在安全隱患。近期，洪澤湖迎湖擋洪堤加固等工程內容已納入了國家172項重大工程，同意結合洪澤湖周邊滯洪區(qū)建設提高迎湖擋洪堤標準。但由于受國家財力限制，放緩了新開工重大水利工程中央補助資金安排。鑒于退圩清障后擋洪堤迎風頂浪，安全隱患更加嚴重，建議結合退圩還湖、聚泥成島工程建設，實施迎湖擋洪堤加固，建設一條集環(huán)湖擋浪堤、防汛搶險、生態(tài)觀光、道路交通等功能為一體的環(huán)湖堤防，推動周邊地區(qū)生態(tài)經濟發(fā)展。此外，根據省“十三五”重大水利工程實施安排，建議繼續(xù)推進鮑集圩行洪區(qū)和淮干“三灘”居民遷建工程建設，提高淮河入湖段行洪能力，改善居民生產生活條件；加快淮河入海水道二期工程前期工作進度，爭取2018年先導段實施、2019年全面開工建設，進一步擴大淮河下游行洪能力