創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略下?lián)P州財稅促進(jìn)科技創(chuàng)新的路徑分析

陳 慧

(江蘇旅游職業(yè)學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225127)

十八屆五中全會強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新是國家實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，科技創(chuàng)新對于經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級、持續(xù)健康發(fā)展以及提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競爭力具有重大實踐意義。但科技創(chuàng)新在某種程度上具有外部性、排他性和市場性的特點，因此科技創(chuàng)新需要財稅政策的進(jìn)一步扶持來彌補(bǔ)它的缺陷。

一、揚(yáng)州市科技創(chuàng)新的總體現(xiàn)狀

揚(yáng)州市正在推動以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新，努力將科技創(chuàng)新發(fā)展成引領(lǐng)揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一驅(qū)動力。從創(chuàng)新載體來看，2017年揚(yáng)州新增國家特色產(chǎn)業(yè)基地2個，省級科技園區(qū)3家，全市新建科技綜合體89萬平方米，入駐企業(yè)近2000家，同時引進(jìn)優(yōu)客工場等著名孵化器。揚(yáng)州市持續(xù)推進(jìn)“12345”創(chuàng)新發(fā)展工程，通過國家創(chuàng)新試點城市的驗收工作，全市的R&D投入占GDP比重提升至2.4%，發(fā)明專利突破900件。從創(chuàng)新R&D投入來看，揚(yáng)州市從2011年到2014年間，R&D投入不斷增加，企業(yè)自主投入R&D經(jīng)費達(dá)72億元，政府輔助R&D投入經(jīng)費1.5億元，外資投入逐年減少。同時，在研發(fā)經(jīng)費中，新產(chǎn)品的研發(fā)支出在企業(yè)中占比最大，應(yīng)用研究、實驗研究占比逐年下降。

總體來說，揚(yáng)州市科技創(chuàng)新取得長足發(fā)展，通過創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略，揚(yáng)州市創(chuàng)新主體不斷增多，新興產(chǎn)業(yè)逐步壯大，創(chuàng)新氛圍已然形成。但揚(yáng)州市的科技創(chuàng)新仍然存在問題：大多企業(yè)的科技創(chuàng)新仍處于研發(fā)階段或者小規(guī)模生產(chǎn)階段，競爭力不足，同時政府的財政支持力度仍然有待加強(qiáng)，支持方式有待改善，支持效果有待提高。

二、揚(yáng)州市財稅促進(jìn)科技創(chuàng)新的經(jīng)驗做法

現(xiàn)階段，財稅政策促進(jìn)科技創(chuàng)新的路徑主要有直接扶持和政策扶持。揚(yáng)州市各部門發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，以各企業(yè)為主體，綜合運(yùn)用財稅政策，以政策扶持為主，直接扶持為輔，將財稅政策與金融政策相結(jié)合，逐步形成了自身的特色。

（一）揚(yáng)州市財稅政策體系逐步完善，投資創(chuàng)新環(huán)境逐步優(yōu)化

一方面，揚(yáng)州市政府不斷完善各項政策體系。2013-2017年揚(yáng)州市科技局、財政局、地稅局和國稅局出臺匯編近500個財稅政策文件，特別是2016實施增值稅稅收改革和2018年對中小企業(yè)財稅優(yōu)惠政策，促進(jìn)了中小企業(yè)的發(fā)展。同時，揚(yáng)州市財政和地稅更新各種稅收政策，從中提取出幾十項具有操作性和惠普性條款匯編成冊，支持企業(yè)的科技創(chuàng)新。另一方面，不斷完善各項公共服務(wù)平臺。截至2017年，揚(yáng)州市省級以上公共服務(wù)平臺有50個，包括國家級平臺、科技產(chǎn)業(yè)園，國家重點實驗室，同時建成研發(fā)機(jī)構(gòu)452家。揚(yáng)州市已初步形成了功能完善、體系健全的公共服務(wù)平臺。

（二）揚(yáng)州市財政資金直接扶持企業(yè)科技創(chuàng)新

揚(yáng)州市、縣各財政2016-2018統(tǒng)籌安排各類基金和資金100億元，致力于打造科技創(chuàng)新中心、技術(shù)創(chuàng)新專項和科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。對農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)科技創(chuàng)新均提供財稅政策支持。自2017年，每年1月底前揚(yáng)州市科技局和財政局對于上一年度新認(rèn)定的高新技術(shù)企業(yè)給予30萬獎勵。同時，對于企業(yè)研發(fā)費用的扣除，在江蘇省財政獎勵基礎(chǔ)上，揚(yáng)州市財政給予江蘇省財政的20%作為補(bǔ)充獎勵。

（三）揚(yáng)州市逐步完善金融服務(wù)體系，解決企業(yè)融資難題

揚(yáng)州市極力完善金融創(chuàng)新服務(wù)水平，打造全方位、多元化的金融服務(wù)體系，為科技創(chuàng)新提供強(qiáng)有力的支撐。目前，揚(yáng)州市金融辦、銀監(jiān)局、財政局和科技局設(shè)立科技金融風(fēng)險專營機(jī)構(gòu)，開展投貸聯(lián)動試點，進(jìn)一步推進(jìn)揚(yáng)州的科技創(chuàng)新。目前，揚(yáng)州銀行機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到23家，財險公司24家，科技小額貸款公司2家，累計發(fā)放貸款15億元。同時，截至2015年，揚(yáng)州188家中小型科技公司獲得江蘇省科技成果轉(zhuǎn)化風(fēng)險補(bǔ)償專項資金貸款4.3億元，揚(yáng)州設(shè)立2億元的中小企業(yè)應(yīng)急專用基金，3000萬的天使投資基金，1.6億的創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。揚(yáng)州市的科技金融服務(wù)體系逐漸完善，能夠部分解決企業(yè)的融資難題。

三、揚(yáng)州市財稅扶持科技創(chuàng)新存在的問題

雖然揚(yáng)州市的科技創(chuàng)新在財稅政策的支撐下取得了一定突破，但是與科技創(chuàng)新的實際需求相比，仍然存在以下問題需要解決：

（一）以信息對稱的現(xiàn)代財稅政策，削弱了對科技創(chuàng)新的支撐功能

揚(yáng)州市對企業(yè)的財務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營、稅收、融資等信息并不能完全掌握，無法做到個體化差別對待。目前，揚(yáng)州市財政稅收政策與科技創(chuàng)新存在著信息不對稱問題，“信息孤島”現(xiàn)象仍然存在，政府的財稅政策和市場監(jiān)督作用并沒有得到充分發(fā)揮。舉例來說，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，科技創(chuàng)新及研發(fā)投入難以預(yù)估，中小企業(yè)的融資問題仍然存在，同時企業(yè)在創(chuàng)新過程中，過程新信息政府難以掌握，政府的評判標(biāo)準(zhǔn)一般以創(chuàng)新成果為主。

（二）揚(yáng)州市財稅政策缺乏統(tǒng)籌安排，產(chǎn)、學(xué)、研并未形成合力

通過查閱揚(yáng)州市財政局等官方網(wǎng)站，在科技創(chuàng)新資金中，資金的使用并沒有做出明確的規(guī)模測定和統(tǒng)籌規(guī)劃，同時在資金的支出結(jié)構(gòu)上，對科研和教育的支出比重較大，對企業(yè)的科技創(chuàng)新成果服務(wù)支出比重相對較小。目前，揚(yáng)州市科技資金政策的設(shè)計出自多部門，較難從科技創(chuàng)新的系統(tǒng)性角度進(jìn)行全局設(shè)計，導(dǎo)致財稅政策的碎片化，及科技創(chuàng)新的各環(huán)節(jié)分裂化。

（三）揚(yáng)州財稅政策配置重視創(chuàng)新結(jié)果，輕視創(chuàng)新源頭

2018年債務(wù)違約風(fēng)險提高，揚(yáng)州市財稅政策對科技創(chuàng)新的引導(dǎo)效果有限，科技創(chuàng)新需要投入高昂研發(fā)費用，科技成果的轉(zhuǎn)化同樣需要投入大量資金支持，但是揚(yáng)州市往往將財政資金和稅收優(yōu)惠政策投資于創(chuàng)新成果顯而易見的項目。這和我國目前對于創(chuàng)新的激勵通常在于創(chuàng)新結(jié)果有關(guān)。以稅收政策為例，揚(yáng)州市政府對于稅收優(yōu)惠的對象往往強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新的產(chǎn)出成果，這直接導(dǎo)致企業(yè)重視產(chǎn)品的結(jié)果，而對研發(fā)過程和研發(fā)轉(zhuǎn)化不太重視。同時，以稅收優(yōu)惠政策為例，對于企業(yè)所得稅的減免政策仍然強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新成果，而對企業(yè)的研發(fā)投入和成果轉(zhuǎn)化成本的減免優(yōu)惠不夠大，有些并不能得到補(bǔ)償。種種跡象表明，財稅政策重視創(chuàng)新結(jié)果，輕視創(chuàng)新源頭，有待改善。

四、完善財稅政策促進(jìn)科技創(chuàng)新的路徑

在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略下，為了完善財稅政策促進(jìn)揚(yáng)州市科技創(chuàng)新的路徑，建議完善的總體思路是：轉(zhuǎn)變驅(qū)動方式，由要素驅(qū)動轉(zhuǎn)變?yōu)閯?chuàng)新驅(qū)動，梳理政府、企業(yè)和市場間的關(guān)系，政府在做好相關(guān)制度完善、政策引導(dǎo)、資金支持的同時還需要引入社會資本來促進(jìn)企業(yè)的科技創(chuàng)新。

（一）揚(yáng)州市政府政策層面的建議

1.完善政府財政支出結(jié)構(gòu)，增加政府財政資金扶持

揚(yáng)州市的財政資金扶持企業(yè)科技創(chuàng)新的路徑，可以在原有直接投入方式下進(jìn)一步完善，變更為引導(dǎo)性和杠桿性的投入，讓民間資本在企業(yè)中持續(xù)有活力，避免民間資本的擠出與替代。在發(fā)揮企業(yè)市場主體的方式下，使政府的參與方式逐步由直接參與轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接參與，使政府主要以財稅創(chuàng)新方式進(jìn)行財政支持，例如政府與企業(yè)間的股權(quán)合作方式、政府的財政貼息與財政補(bǔ)貼綜合運(yùn)用，同時將政府的科技創(chuàng)新基金、科技創(chuàng)新孵化基金等與金融資本進(jìn)一步融合，發(fā)揮社會資本的作用。此種方式不僅可以增加社會資本的參與度，減少政府的財政壓力，同時還能激發(fā)企業(yè)科技創(chuàng)新的活力。

2.進(jìn)一步完善稅收優(yōu)惠政策體系

揚(yáng)州市政府雖已擁有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，但相關(guān)政策仍然有待進(jìn)一步完善。從目前來看，揚(yáng)州市現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策散亂，條理不清，行政色彩過于濃重，部分政策相互沖突，實際操作可行性較低。針對此種情況，揚(yáng)州市稅收優(yōu)惠政策體系可以從三方面著手：第一，揚(yáng)州市需要將已經(jīng)存在和出臺的各項稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行深入調(diào)查，對現(xiàn)行政策進(jìn)行系統(tǒng)化和條理化的梳理以及分類匯總，避免出現(xiàn)重復(fù)、散亂的情況，將一些經(jīng)常使用的相對成熟的法律條規(guī)進(jìn)行重新定義，上升到法律層面；第二，揚(yáng)州市對于企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策體系可以在國家和省財政廳的基礎(chǔ)上結(jié)合當(dāng)?shù)氐奶厣_立行之有效的稅收政策，形成精準(zhǔn)的稅收優(yōu)惠法律法規(guī)，減免企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)；第三，揚(yáng)州市的稅收優(yōu)惠政策需要根據(jù)企業(yè)的特點，在研發(fā)初期、研發(fā)中期等過程中實行有針對性的稅收政策，如對企業(yè)的研發(fā)費用的稅費處理等目標(biāo)是激發(fā)企業(yè)加大科技投入，因此稅收優(yōu)惠政策可以從研發(fā)費用著手，激發(fā)企業(yè)的活力，使企業(yè)更好地利用研發(fā)資金，提高使用效率。

3.優(yōu)化政府采購制度，為科技創(chuàng)新提供保障

從揚(yáng)州市政府的采購政策來看，通過采購政策激發(fā)企業(yè)的科技創(chuàng)新目標(biāo)并沒有得到全面體現(xiàn)。基于此，需要建立全方位的政府采購機(jī)制。第一，政府需要完善政府采購的法律規(guī)范，保障企業(yè)在政府采購中的利益能夠得到保障，進(jìn)一步落實政府采購政策。第二，政府需要完善企業(yè)參與政府采購的方式。舉例來說，政府可以根據(jù)金額的大小設(shè)置采購的梯度，明確各類企業(yè)可以參與的方式和金額的大小。第三，對于科技創(chuàng)新類企業(yè)，政府在采購過程中需要給予相應(yīng)的優(yōu)惠，同時政府還要給予企業(yè)相應(yīng)的保障措施。第四，對于政府采購預(yù)算機(jī)制，政府需要進(jìn)行全方位的監(jiān)督管理，嚴(yán)格審批機(jī)制，在同等情況下優(yōu)先對企業(yè)的科技創(chuàng)新產(chǎn)品進(jìn)行采購，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。

（二）完善科技創(chuàng)新基礎(chǔ)配置的建議

1.加強(qiáng)對創(chuàng)新政策執(zhí)行及引導(dǎo)的管理

揚(yáng)州市政府出臺很多促進(jìn)企業(yè)科技創(chuàng)新的政策，但實施效果和作用具有局限性。一方面，部分企業(yè)認(rèn)為政府出臺的政策對自己的創(chuàng)新影響不大，造成這種情況的原因是對政策的不了解。針對目前的情況，政府一方面需要加強(qiáng)各種創(chuàng)新政策的宣傳引導(dǎo)，如可以通過科技局和財稅部門聯(lián)合舉辦的創(chuàng)新政策宣傳活動，使相關(guān)科技創(chuàng)新政策有效傳遞到相關(guān)地區(qū)的相關(guān)企業(yè)，使企業(yè)了解熟悉相關(guān)政策。同時，揚(yáng)州市政府還可以聯(lián)合相關(guān)高校部門開展政策解讀會，定期開展創(chuàng)新政策研討班，將企業(yè)在科技創(chuàng)新過程中遇到的問題進(jìn)行解答。另一方面，支持中小企業(yè)科技創(chuàng)新的金融政策雖然已經(jīng)很多，但是在辦理過程中手續(xù)繁雜，增加了中小企業(yè)的成本。因此需要簡化相關(guān)辦理程序，實行一站式辦理，縮短辦理時間，真正做到為企業(yè)服務(wù)。

2.進(jìn)一步完善人才激勵和培養(yǎng)機(jī)制

企業(yè)創(chuàng)新的根本是人才，根據(jù)最新企業(yè)創(chuàng)新調(diào)查報告以及走訪情況來看，高素質(zhì)的人才是企業(yè)科技創(chuàng)新的不竭動力和關(guān)鍵因素。揚(yáng)州市政府對人才的重視程度以及激勵培養(yǎng)機(jī)制仍然需要進(jìn)一步完善。一方面，對于政府來說，政府可以制定相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)對科技創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，如企業(yè)對科技人員的培訓(xùn)費可以在企業(yè)所得稅前扣除，科技人員個人取得重大的科技獎項可以減免個人所得稅，同時給予相應(yīng)獎勵；另一方面，企業(yè)對科技人才的激勵，可以從薪酬、股權(quán)等方面吸引、留用，減少人才的流失，同時需要密切關(guān)注同行業(yè)的相關(guān)企業(yè)，對于企業(yè)薪酬水平處于行業(yè)的水準(zhǔn)要做到心中有數(shù)，以此調(diào)動員工的積極性。

3.加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研的融合力度

目前，揚(yáng)州市已經(jīng)形成了相應(yīng)的產(chǎn)學(xué)研一體化研究方式，但是目前的產(chǎn)學(xué)研主要是將科研成果用于短期項目，以此獲得經(jīng)濟(jì)利益。對于開發(fā)周期長、風(fēng)險高的企業(yè)項目，缺乏合作，這不利于企業(yè)的科技創(chuàng)新，對于產(chǎn)學(xué)研的長期科學(xué)發(fā)展沒有任何益處。因此，需要政府進(jìn)行引導(dǎo)，加強(qiáng)產(chǎn)學(xué)研的融合力度。具體可以從以下幾方面進(jìn)行：首先，在法律制度方面，可以建立產(chǎn)學(xué)研合作的相關(guān)法規(guī)條例，明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，為產(chǎn)學(xué)研的長期發(fā)展提供制度保障。其次，在政策發(fā)面，揚(yáng)州市政府可以繼續(xù)完善已有的產(chǎn)學(xué)研相關(guān)政策，如科技局設(shè)立的產(chǎn)學(xué)研合作計劃以及科技創(chuàng)新基金。為完善科技創(chuàng)新基金的發(fā)展，科技局可以撥付一定經(jīng)費重點支持合作績效好、科技創(chuàng)新程度高的項目。