關于完善我國行政處理聽證程序的幾點思考

唐睿智

(天津師范大學法學院，天津 300387)

聽證程序是正當法律程序的核心，是集中體現行政法意義上正當程序原則的重要內容。我國于1996年頒布的《行政處罰法》中明確規定了關于聽證程序的內容，自此涌現出了我國學界對聽證制度深入研究的熱潮。我們所講的行政處理聽證程序，是指行政主體在做出行政決定的過程中，與行政相對人或者其他行政程序參加人就行政決定的內容、事實證據、法律依據等進行說明、申明意見、辯論等一系列活動。行政主體做出行政處理這一行為的整個過程中，聽證不僅僅是其中一項法定制度、具體行政活動程序，更是行政程序法律關系中相對人方當事人的一項重要權利。

一、正當程序與聽證制度的淵源

正當程序原則與聽證制度具有緊密相連的關系，正是在正當程序原則的指引下，聽證制度在法治國家蓬勃發展，并且擁有了“兩個拳頭”。一拳作用于行政主體，促使行政主體依法行政；另一拳交由行政相對方以充分保障自身的合法權益。

17、18世紀的歐洲大陸，封建主義呈現出“風雨飄搖”之頹勢，君權神授的虛偽面紗被資產階級撕裂。資產階級革命勝利以后，人權意識覺醒，資產階級倡導“天賦人權”“人生來自由而平等”等新式思想。資產階級革命帶來的這種深刻而劇烈的社會變革影響了國家的立法模式。人民通過一紙契約而交付部分權力以形成國家，國家在社會管理中必然應當充分保障人民的合法權益，并且應當對政府權力的設立和行使給予嚴格的限制，以防止政府權力的恣意行使侵犯人民的利益。

在這種社會背景下，正當程序原則在最先完成資產階級革命的英國而萌芽。英國《大憲章》中最為著名的第三十九條就蘊含了早期正當程序的理念，其規定“除非經過由普通法官進行的法律審判，或是根據法律行事；否則任何自由的人，不應被拘留或囚禁、被奪去財產、被放逐或被殺害?！?/p>

隨著時代的變遷，行政機關為了提供更優質和更全面的服務，需要不斷擴大行政權力，而又為了防止這種膨脹的權力成為脫韁野馬，我們必須對其加以嚴格的限制。出于限制政府權力無限擴展的現實需要和人民對強大的政府權力的恐慌，原本用于司法審判領域的早期正當程序原則，也逐步運用到行政領域，并且成為了當代各國行政法不可或缺的基本原則之一。

20世紀以來，政府和人民之間的關系，更多的可以視為一種服務和合作的關系。在這種背景下，我們較多地去關注相對方的權益保障。在我國向法治國家進軍的戰途中，“官本位”思想、職權主義等因素成為羈絆法治建設腳步的頑石，人民群眾在這種思維方式的影響下而容易欠缺平等意識。如此一來，我們更應當強調行政主體在做出影響相對人權利義務的行政決定時，要遵循正當程序原則。聽證程序之所以成為正當程序內容的核心，也正是因為其能夠集中反映相對人的需求和申辯意見，形成兩方對抗式，利于相對方直面行政主體，及時表述自身對權益保護的需求。

二、聽證程序的實踐意義

“法令行則國治，法令弛則國亂?！蔽覈L期以來以實體規范為法律體系的中流砥柱，而往往忽視程序在整個行政運作系統中的作用。如今，無論是行政主體還是審判機關都對程序法的適用高度重視。

聽證程序的存在可以說承載了尊重相對方價值理念和保護其基本權利的重要意義。所以，從我國引進聽證法律制度的重要影響來看，個人認為最重要的一個方面在于平衡行政主體各方面的力量對比，盡可能去消弭雙方之間的不平等地位，扭轉普通群眾畏官怯懦的處世思維，盡可能地去維護自身合法權益。在行政處理行為作出的整個過程中，聽證這一環節為行政相對人充分發表自己對行政處理的意見、勇于抗辯、直面行政機關的處理決定提供了一個良好的平臺。

另外，聽證程序的存在也可以有效地鞭策行政主體依法行政，并且對于司法機關而言，這一程序的適用也可以有效地監督行政權力的行使，賦予司法機關裁定行政行為違法以抽釘拔楔之信心。以田永訴北京科技大學案為例，這次案件已經成為最高人民法院的指導案例之一，可以說這次案例開啟人民法院利用正當程序原則來撤銷被訴行政行為之先河，可謂跨越了以法律規范為唯一審判依據之雷池。

在該案中，原告田永因考試過程中存在作弊行為而被退學和取消學籍，被告雖然填發了學籍變動通知，但該通知和退學處理決定未直接向田永宣布、送達，也未給田永辦理退學手續。田永繼續以該校大學生的身份交納學費、參加正常學習及學校組織的活動，甚至通過了畢業實習和論文答辯，然而最終被告拒絕向其頒發畢業證書。

該案的裁判理由寫到，“退學處理決定涉及原告的受教育權利，為充分保障當事人權益，從正當程序原則出發，被告應將此決定向當事人送達、宣布，允許當事人提出申辯意見。而被告既未依此原則處理，也未實際給原告辦理注銷學籍、遷移戶籍、檔案等手續?！绷硗?，最高人民法院的裁判要點中寫到“高等學校對因違反校規、校紀的受教育者做出影響其基本權利的決定時，應當允許其申辯并在決定作出后及時送達，否則視為違反法定程序”。可見，正當程序原則和聽證環節深刻影響到了行政行為的司法審查。

三、美國聽證制度的啟示

上文中提到正當程序原則萌芽于英國，美國承繼了英國法的法律傳統，并且將正當程序理念予以發揚，學界也普遍認為美國的正當程序制度足夠發達并且較為完善。自1996年我國通過《行政處罰法》正式確立聽證程序這20多年以來，聽證制度在我國得到了快速且蓬勃的發展，但是相比較法治發達的國家而言，我國的聽證制度相關規定和理論研究仍然存在很多疏漏。下文通過介紹美國聽證制度的有關內容以提出幾點完善我國聽證程序的建議：

（一）行政處理聽證程序適用范圍

聽證程序的適用范圍應當和相對人尋求保障的權益息息相關，確定適用范圍應當明確聽證程序能夠保護的利益，或者說當事人的哪些利益值得通過聽證程序來維護。大陸法系國家通常以行政處理行為的種類為基礎確定聽證適用范圍，英美法系則通?；诳貦嗨季S而按照行政處理行為影響的權益為標準來確定聽證適用范圍。個人認為，無論是大陸法系還是英美法系的聽證適用范圍確定方式，其出發點都應當是保障當事人的合法權益，給予當事人一次救濟和申辯的機會。原則上講，當事人的權利義務只要受到行政行為的影響，就應該賦予其進行聽證的權利。

從聽證制度權益保護的廣度上來看，美國憲法規定未經正當的法律程序不得剝奪任何人的生命、自由或者財產。一項行政處理行為很難去剝奪某一個人的生命權，所以在行政處理聽證程序中應當重點保護相對人的財產權和自由權。美國的聽證程序發展主要經歷了傳統保護理論到特權保護爆發性噴涌的兩個階段，這是一個伴隨著權利對權力抗爭、政府管理和服務職能轉變、司法審判和公民權利意識崛起等現象的漫長且曲折的轉變過程，也正是一個對相對人權益保護范圍不斷擴大的過程。

我國諸多法律法規都明確規定了關于聽證程序的內容，例如《行政處罰法》第五章第三節、《行政許可法》第四章第四節都專門規定了聽證程序，《治安管理處罰法》《價格法》等都提及了聽證內容。但是從適用范圍的廣度上看，仍有許多行政處理行為做出過程未能引入聽證環節，最典型的一例就是限制公民人身自由的行政處罰行為未能采用聽證程序來保障被處罰人的權利。我國尚未出臺《行政程序法》，但是關于程序法內容的討論和架構已經相對成熟，可以說我國這部專門法已是“萬事俱備，只欠東風”。學者提出的專家建議稿中，設想構建一個統一的、最低限度公正行政程序制度，這其中當然包括聽證制度，只要屬于行政行為就應當遵循這一最低公正標準，“不管是制定公共決策，還是做出具體決定，都應當聽取公眾或者當事人的意見，行政機關不能未經征求意見就自行做出最終決定”。如若我國這部行政程序法能夠順利出臺，相信聽證程序的適用能夠在如今的基礎上實現一個跨越式發展，尤其是將新型行政方式如行政合同、行政指導等納入法律調整范圍。

當然，聽證程序并不必然適用于所有的行政行為，為了保障行政效率，各國普遍將以下幾項內容排除聽證的適用：（1）對當事人有利以及對當事人權益影響較小而無聽證必要的；（2）緊急情況；（3）涉及國家安全的決定；（4）可以通過計算、實驗等方法解決事實爭議的；（5）涉及人數眾多或作出大量同類行政行為的；（6）行政執行行為；（7）其他法律文書已確定的事實；（8）行政機關內部的事項。

（二）行政處理聽證程序適用形式

從聽證程序所涉獵的權益保護的深度來看，我們就需要討論行政相對方需要被保護權益適用何種聽證方式。在美國，采用何種聽證形式主要從三個方面考慮：一是相對方受損的私人利益；二是由于行政機關所使用的程序或者采取的其他增加、代替程序可能帶來的效益；三是政府利益和財政、行政負擔。說到底，就是在尋求一個平衡政府效率和公平正義之間關系的臨界點。聽證程序固然能夠保護當事人的私人利益，但是我們也應當注意到組織一場聽證會所消耗的政府成本以及政府作為理性人所分享到的利益，所以我們要辯證地看待聽證程序的作用。美國法院曾經給出這樣的意見：“受益人在程序上享受正當法律程序保護的程度，取決于他的利益可能受到損害的程度，也取決于受益人避免損害的利益是否超過政府迅速裁決的利益”。案件涉及的個人利益輕微的，法院只要求給予最低程度的聽證。

各國普遍認為，對相對方影響重大的事項應當舉行正式聽證。“重大”這一標準難以確定其準確的內涵，而且靈活性較大，個案差異性也較大。一般來講，凡是涉及到人身自由的內容都應當舉行正式聽證；對于嚴重影響當事人財產性利益的事項，例如房屋拆遷、土地征收征用這類涉及到相對人基本生活保障的內容，也應當舉行正式聽證，而不管當地的相關法規或者政策有無舉行聽證的要求。但是，如果存在采取正式聽證形式給政府機構帶來的壓力和成本過高，或者其效果并不會使當事人得到更多的“好處”等情形，行政主體就可以行使自由裁量權，采用非正式的聽證形式，只要保障當事人的基本陳述和意見表達即可。

我們并不應該把正式和非正式聽證的適用標準教條化，更不能在今后的相關法律法規修改中明文規定哪些情形適用正式聽證或者非正式聽證。因為權益之間的衡量存在諸多可變量的因素，聽證形式的采用應當綜合考慮當事人的意見、行政主體的承受能力、工作效率以及聽證對公共利益的影響等內容，做到成本效益綜合分析，而不能夠以偏概全。聽證的核心無非在于行政主體作出處理決定時，必須聽取當事人的意見，只要能夠有效保證相對人的意見表達和利益訴求，也可以采用混合式的聽證模式，使得書面評論和當面辯論相結合。

（三）聽證主持人和案卷排他原則

職能分離是目前保證聽證程序公平公正的重要原則之一。美國現行的職能分離制度來源于1941年的司法部長行政程序委員會的多數派的報告書中提出的內部職能分離方案。根據這種方案，行政機關仍然同時具有調查、追訴和裁決三種職能，但是由不同的實際工作人員行使，在最終的決策階段不實行職能分離。

在此基礎上，美國又規定了聽證主持人的相關內容并且設立了行政法官。行政法官雖然屬于所在工作機關的職員，但其任命、工資、任職等均不受行政機關的控制，而由文官事務委員會控制。在選拔行政法官時，文官事務委員會只對具有律師資格和從事法律行業經驗，并且通過競爭考試的人認為合格，同時還會青睞于那些具有一定行政工作經驗的人。行政法官擁有對案件的初步決定權或者建議權，案件最終的決策交由行政機關長官。

公正具有相對性而不是絕對性，世界上沒有絕對的公平和公正，所以我們只能盡力去追求聽證程序中的最大化的公正。人際關系網絡交織的國情下，群眾很難愿意去相信行政機關的聽證會能夠維護公正，故而對聽證主持人的確立應當慎之重之。在選拔聽證主持人時，我們可以借鑒美國方面的做法，挑選具備相應資格條件的律師、法官和專家組成一支頗具實力的后備軍，盡力去避免這些人員與行政機關之間的密切聯系。另外，要增強主持人對最終決策的影響權力，賦予其初步的決定權力，如果雙方均對該初步決定沒有異議，那么這個初步決定就應當成為最終裁定，這樣才能盡力避免聽證流于形式。行政首長可以擁有對聽證建議性裁決的最終決策權，但是其應當充分尊重主持人的意見，如若未采納該意見，應當說明理由并公示，接受公眾和輿論的監督。

另外，聽證主持人參與了完整的聽證活動，在其主持下而形成的聽證筆錄可以說是整個聽證程序匯集公正意義之所在?！靶姓C關的裁決職能以案卷作為根據，不能在案卷之外，以當事人所未知悉和未論證的事實作為依據，這個原則稱為案卷排他原則”。然而，我國對案卷排他原則的應用甚少，目前只有《行政許可法》中規定了具有案卷排他原則意味的內容，即第四十八條中規定“行政機關應當根據聽證筆錄，做出行政許可決定”。案卷排他原則的應用，不僅維護當事人陳情和反駁行政機關的權利，更可以成為對行政處理行為進行司法審查的重要依據。

美國依據正式聽證程序裁決行政爭議時，實質上就是一次行政爭議庭審活動。從這個角度來講，聽證程序的意義重大，通過正式聽證程序可以產生一套完整的行政檔案，甚至可以跳過地區法院的司法審查而直接由上訴法院進行審查，既可以節省司法資源又可以提高審查的質量。由此而言，聽證筆錄的重要性可見一斑以及適用案卷排他性原則的意義亦已凸顯。我國如果能夠嚴格規范聽證筆錄的格式和內容以及貫徹案卷排他性原則，就可以減少相當數量的行政案件并提高行政處理的效率和質量。

四、警惕程序虛無主義

大陸法系國家大多重視實體法規范，認為實體法調整主體之間的權利義務關系，是法律體系的根基，我國的法律體系深受大陸法系的影響，也存在重實體、輕程序的立法思維。但是，隨著我國建設社會主義法治國家和法治政府進程的加快，對政府職能轉變的現實需求和對提高政府服務水平和管理能力的群眾需要與日俱增，程序所承載的意義和精神得到越來越多的關注。

中國行政法學界目前對行政程序功能的基本主張是控制和規范行政機關權力行使、賦予公民以程序權利與行政機關的實體權力相抗衡。無論是從哪個角度來考慮，我們都賦予了諸多的希冀于《行政程序法》之中。但是，當我們終于發現程序的實踐意義之后，容易陷入盲目地吹捧程序功能的情境之中，為了遷就時代變遷而不得不走“程序”這一環節的過場。

依程序行事往往被行政主體理解為形式主義，我國聽證制度遲遲得不到質變意義上的突破與這種盲目追求形式程序的思維不無關系。舉行聽證一方面消耗了行政資源，另一方面當事人又得不到其所追求的利益，如此就使得聽證程序實際被架空，成為一場哄騙大眾的走秀戲碼。故而，我們既要看到行政程序的積極意義，也要警惕程序虛無主義帶來的影響。聽證程序應當能夠起到實際影響當事人權益的效果，以法院做出撤銷行政行為的判決為例，如若在某一行政決定作出的過程中應當聽取當事人意見、賦予當事人申辯的權利而行政機關置若罔聞，法院判決撤銷這一違法行政行為的同時，應當禁止行政機關依照合法聽證程序重新做出不利于當事人的行政決定。

縱觀世界各國對于程序法典的制定和正當程序的實施，無一不經歷了艱難且曲折迂回的過程，我國對行政程序的研究尚待深入，雖然構建現代程序制度困難重重，但也不應該妄自菲薄。在時代發展的大潮流中，確立行政程序制度的必備條件會不斷成熟，未來出臺的《行政程序法》必然會引領我國行政法制建設踏上新的征途。