法治中國語境下法治評估活動的發展趨勢

李晶淼

（湖南師范大學，湖南 長沙 410000）

黨的十九大報告中指出的“建設法治政府，推進依法行政”再次將建設法治政府列為全面依法治國的重點和關鍵。改革開放以來，我國的法治建設手段呈現多元化發展，受西方社會指標活動之影響，中國的法治評估活動應運而生。

法治評估的源頭是什么？法治評估活動的正當性何在？是以目標為導向，還是要在主體上滿足一些實質正當的標準？在中國經濟社會政治背景下，怎樣的法治評估模式能回應自身的特殊性？這些構成了在中國法治建設進程中，法治評估活動良性運行機制的基礎性問題。伴隨政府職能的轉型，延續“治理現代化”之發展，這些問題的討論進一步走向深入。本文將就以上問題，對相關研究成果進行綜述和評論，明晰在中國語境下法治評估活動的有效發展進路，以期對法治中國的建設有所裨益。

一、“治理現代化”的新發展

我國已經從國家統治、國家管理演變到國家治理的階段，傳統的權力-服從模式的行政管理逐步演變為協商-合作模式的公共治理。“治理”已經成為了普遍認同的概念，錢弘道教授由此提出：“現代國家治理強調政府與民眾的友好互動與合作”。法治評估就是中國治理觀念變革的直接產物，是治理現代化的邏輯延伸。吳佳惠認為，相較于當前階段的政府自我評估，第三方加入的法治評估程序，能夠有效避免自我評估的缺陷，打破政府權力尋租現象。付子堂認為：“法治評估的產生基于法制精細化和良善化的新要求，社會效果和法治效果系其應有之義”。

可見，“法治評估”一方面源自于法治國家建設目標達成過程中需要“助推器”。法治評估的廣泛應用，在指標體系設計上能夠明晰法治內涵；在評估內容上實現評估對象自身的查漏補缺；加之引入競爭機制，其結果能夠促進評估對象的法治意識，遏制“官本位”之慣性思維。另一方面，隨著法治評估的興起，其運行模式也呈現多樣化發展，官方、半官方乃至純“民間”的主導模式，都為民主和公眾參與提供了話語平臺，為我國行政手段從“大政府”的管理模式到“大社會”共建共享模式的治理模式轉變提供了路徑。

二、法治評估正當性之尋求

諸多實踐已經充分證明了法治評估活動是我國法治建設的手段，各地的嘗試各不相同，而這樣的手段的正當性何在？這始終是法學界關注的熱點。

付子堂認為：真正讓法治評估具有正當性基礎的是中國的逐步理性化。錢弘道從國家治理績效實現的視角提出：法治評估作為參與倒逼機制能促進公民參與監督國家治理機制的形成,這樣的民主參與和監督功能即為正當性之源。吳建南和楊宇謙則認為：缺少社會公眾參與或者由政府單方面形成和公布的評估結果,即使內容再充實也不足以反映治理績效的真實情況，法治評估中的“民主”才能滿足正當性。張伶認為：法治評估的正當性來自于程序中第三方主體的性質與價值。通過公民權利的實現來抑制公權力的濫用是第三方法治評估的重大價值之一。林鴻潮教授則再次強調了第三方主體在法治評估正當性中的作用，認為第三方系評估公信力之保障，同時促進評估結果的可檢驗和可比性，并向被評估者傳遞良性壓力。

“公眾參與”“第三方”“信息公開”成為當前法治評估尋求正當性、最重要的詞匯。法治評估的核心在于評估程序，法治評估的形式和內容多元化有利于法治建設之促進，對于多元化的法治評估活動，需要科學、統一的程序控制，從而避免其在運行中有失偏頗。

在法治評估的主體和程序上，各學者都提出了提升“民主化”的要求。民主的內涵包含中立、公平、正義，主導方由第三方擔任，評估過程中加入公眾參與環節等，都是法治評估活動發展過程中應當逐漸受到重視的應有之義。

三、法治中國：整體與地方法治建設之張力

付子堂認為：國家法治化路徑依托于地方法治化，因此，對地方法治的探索評估可促進地方治理的理性化。因此，首先進行地方法治評估是符合我國治理思路的。劉愛龍提出：我國區域法治發展的不平衡要求能夠回應與展示區域之間差異性的區域法治評估指標體系，這是地方法治評估先行的成因。林鴻潮提出：整體的評估需要跨區域，要求普適性的指標。但當前我們所經歷的實踐證明，某些靈敏、有效的指標可能并不具有普適性。

我國行政層級有五級，地方政府在我國政府系統中處于基層地位，是我國政府系統的基礎構成部分，且始終位于政府系統工作的第一線，地方政府有更多機會面對廣大的人民群眾，直接關涉到人民的具體利益。因此，地方法治在很大程度上體現了我國法治整體水平以及建設進程。同時，我國幅員遼闊，區域發展的不均衡造成了法治的不平衡，統一的指標構建難以滿足各地法治發展的特殊性，從地方法治評估到整體法治評估的進程才是中國語境下法治評估的應有發展。

四、模式指標構建

付子堂認為，地方法治評估作為地方法治現象，更多的是指對地方法治的整體評估,但局部評估也不可忽視。在某種意義上，整體評估是從局部評估中發展而來的。從地方對國家的法治貢獻而言，無論局部評估還是整體評估，都具有重要的探索性和推廣性意義。

五、法治建設中第三方主體研究的新視野

法治評估活動是被實踐證明的法治建設的有效手段。但是，政府自身主導的法治評估或者政府主導引入公眾參與都無法回避對“自己做自己法官”的自然正義原理的違背，同時伴隨政府職能的轉型和治理手段的更新，合作治理開始被強調，法治評估活動也因其自身優勢，而需要被納入新型的治理方式范圍。

無論是扮演合作治理的新型手段，還是作為促成法治建設競爭的動力，只有強調民主價值在法治評估活動中的加入，才能使我國的法治評估活動擺脫形式化的困境，真正承擔起法治建設之責任。在法治評估活動中，寬泛的參與顯然具有獨立的民主價值。在不同的環節，民主價值會表現為不同的形式。第一，第三方主導的法治評估應當逐漸成為我國法治評估的中流砥柱。一方面，它可以打破當前法治評估活動的開展直接或者間接由政府部門主導的情況，突破由人民政府“自己擔任自己法官”的狀態；另一方面，它亦通過輿論促成的競爭關系，以社會評估為手段，以促成政府主體產生內在法治動力為目的，可以有效推動我國法治建設，進而促成法治中國的實現，為法治評估活動的民主正當性保駕護航。第二，在評估程序中引入公眾參與，提供公共話語平臺，也是民主價值之體現。

同時，基于我國特殊的地域差異，法治評估指標的建設一時間難以普適到各地，適應法治整體的方方面面。這些年提出的法治地方為我們提供了良好的思路，進行法治評估，除了在一般的政府整體法治評價之外，深入到政府法治的具體方面，細化分類和標準，并結合地方實際先開展地方法治評估，之后逐漸上升，不失為推動有效實現整體法治建設、促進法治評估活動良性運行的好機制。