學(xué)生考試信息公開的審查規(guī)則探析

李玉潔

（南京森林警察學(xué)院，江蘇 南京 210046）

同是考試信息公開的案件，不同的法官有不同的理解，判決結(jié)果大相徑庭或者判決結(jié)論基本相同，但是裁判思路迥異。來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面的質(zhì)疑聲不絕于耳，由此引發(fā)了輿論的廣泛關(guān)注。而且隨著公眾關(guān)切度的加深，已經(jīng)掀起了漫天迷霧，到底考生作答過(guò)的試卷是否應(yīng)當(dāng)公開？高考試卷和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)是否屬于國(guó)家秘密？學(xué)生的權(quán)利能否通過(guò)申請(qǐng)政府信息公開的途徑得到有效保障？正是基于以上疑問，筆者嘗試對(duì)學(xué)生考試信息公開這一問題進(jìn)行探索，對(duì)司法審查路徑進(jìn)行考察，以期對(duì)該類學(xué)生考試信息公開問題的解決有所裨益。

一、學(xué)生考試信息案件的裁判思路探析

我們圍繞著考生信息公開的行政訴訟案件進(jìn)行相關(guān)檢索。根據(jù)檢索結(jié)果顯示，目前關(guān)于考生申請(qǐng)公開考卷信息的案件判決公開的僅有一例，為“劉中峰訴河南省招生辦公室案”，此案在一審階段被駁回，在二審中，二審法官認(rèn)為劉中峰申請(qǐng)公開試卷的行為屬于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第九條規(guī)定的政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息，故判決河南省招生辦公室向劉中峰本人公開其2008年高考的考卷信息。與此同時(shí)，我們還檢索到兩例判決不予公開的案件，分別是“楊婷婷案”與“郭文圣案”，兩案均是在當(dāng)事人申請(qǐng)查看原卷被拒的情況下向法院提起行政訴訟，均是經(jīng)過(guò)兩審依然被駁回的判決，但兩案卻有著迥然不同的裁判思路。在“楊婷婷案”的終審判決書中，法院首先引用了《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十四條第二、第三款的規(guī)定，認(rèn)為“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開的政府信息進(jìn)行審查。行政機(jī)關(guān)對(duì)政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級(jí)保密工作部門確定。”之后，依據(jù)《教育工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》第五條：“教育工作中下列事項(xiàng)不屬于國(guó)家秘密，但只限一定范圍的人員掌握，不得擅自擴(kuò)散和公開：……試后不應(yīng)公開的試題和考生答卷以及考生的檔案材料……”最后，法院依據(jù)(《2013年福建省普通高等學(xué)校招生工作實(shí)施細(xì)則》(閩招委[2013]5號(hào))第二十七條規(guī)定的“考試成績(jī)由考生本人登錄省教育考試院網(wǎng)站查詢，不公布、不查卷”的規(guī)定，認(rèn)為法院做出的不予公開的決定合法。從上述邏輯銜接混亂的判決中我們可以得知，在“楊婷婷案”中，法院明確表示了楊婷婷申請(qǐng)公開的試卷只限一定范圍的人員掌握，但并未在此基礎(chǔ)上做出進(jìn)一步的法律說(shuō)明，并且引用了一份未經(jīng)任何審查且效力上僅僅屬于地方政府規(guī)范性文件的內(nèi)容來(lái)否決楊婷婷申請(qǐng)查卷的權(quán)利，這樣的裁判思路難免讓人心生疑惑。而在“郭文圣案”中，法院對(duì)于試卷的定性不同，裁判思路也與“楊婷婷案”迥然相異。“郭文圣”案的終審判決中，法官援引教育部、國(guó)家保密局制訂的《教育工作中國(guó)家秘密及其密級(jí)具體范圍的規(guī)定》第三條“（三）秘密級(jí)事項(xiàng)……國(guó)家教育全國(guó)、省級(jí)、地區(qū)（市）級(jí)統(tǒng)一考試在啟用之后的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)……”認(rèn)為郭文圣所要調(diào)閱的作文原文和語(yǔ)文答題卡屬于其參加的2014年天津市高級(jí)中等學(xué)校招生考試語(yǔ)文答卷的一部分，該答卷經(jīng)過(guò)評(píng)閱，其卷面反映出一定的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)涉及秘密級(jí)事項(xiàng)，故該語(yǔ)文答卷已成為含有秘密級(jí)事項(xiàng)的載體，故理應(yīng)不予公開。法院針對(duì)高級(jí)中等學(xué)校試卷不予公開的說(shuō)理部分簡(jiǎn)單，論述蒼白無(wú)力，給人一種蜻蜓點(diǎn)水、隔靴搔癢之感。

法院裁判說(shuō)理本應(yīng)論證充分、層次清晰、邏輯嚴(yán)密，而上述法院的裁判或者簡(jiǎn)單地以高考試卷為國(guó)家秘密為由不予公開或者以“不屬于國(guó)家秘密，但只限一定范圍的人員掌握，不得擅自擴(kuò)散和公開”的事項(xiàng)為由豁免公開，又或者以試卷為涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息為由而予以公開。無(wú)論上述哪一種裁判思路，論證說(shuō)理均蒼白無(wú)力，給人以缺乏司法理性的印象。判決分歧和說(shuō)理粗疏均明白地顯示出法院在針對(duì)該類信息公開這一問題，缺乏清晰的裁判思路和具體的審理規(guī)則。

二、條例設(shè)定的框架中考試信息公開的審查判定路徑

學(xué)生信息公開裁判存在的一系列問題引起我們進(jìn)一步思考，是否應(yīng)當(dāng)將考試信息公開這一問題置于《條例》所構(gòu)建的豁免公開的遞進(jìn)式的審查框架中。按照《條例》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)于某項(xiàng)信息是否屬于不予公開的范圍，從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮:一是是否屬于政府信息？二是是否涉及“國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”；三是“是否危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。”就上述案例來(lái)說(shuō)，裁判均沒有以考試信息危及“三安全、一穩(wěn)定”為由拒絕公開。可見，對(duì)于考試信息是否可以公開事宜主要從前兩個(gè)方面進(jìn)行審查，如果認(rèn)定考試信息屬于政府信息，屬于國(guó)家秘密，那么某項(xiàng)考試信息理所應(yīng)當(dāng)不予公開。如果認(rèn)為考試信息不屬于國(guó)家秘密，法院依據(jù)什么將其認(rèn)定為只限一定人員掌握的工作秘密而豁免公開呢？基于此，我們嘗試在《條例》所設(shè)定的框架內(nèi)厘清不予公開的情形，建構(gòu)考試信息公開的審查判定路徑。

（一）對(duì)“考試信息是否屬于政府信息”的審查

根據(jù)《條例》第2條的定義：“政府信息，是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”法院在《條例》框架下對(duì)學(xué)生考試信息公開這一問題進(jìn)行審查的第一步就是明確考試信息是否屬于政府信息，如果不屬于政府信息，則沒有進(jìn)一步審查的必要。

在楊婷婷案中，被告福建省教育考試院口頭辯稱自己所從事的各類考務(wù)組織工作，屬于被告作為事業(yè)單位所從事的社會(huì)公共服務(wù)行為，被告是公共服務(wù)單位，而不是行政機(jī)關(guān)。而在殷學(xué)強(qiáng)與中國(guó)傳媒大學(xué)一審行政判決書中，同樣可見被告稱其屬于高等教育機(jī)構(gòu)，并非行政機(jī)關(guān)，被告信息公開是依法在法定范圍內(nèi)履行法定義務(wù)，不屬于行政行為的答辯意見。法院雖然判決對(duì)此類信息不予公開，但對(duì)于被告的這一條答辯意見均未予以認(rèn)定。顯然，這種說(shuō)法站不住腳。在《條例》中，信息主體除了行政機(jī)關(guān)，還包括法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。根據(jù)《中華人民共和國(guó)教育法》第二十條的規(guī)定，教育考試院是經(jīng)過(guò)法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)行政職能的組織。因此，這一類考試信息當(dāng)屬于政府信息確定無(wú)疑。

（二）對(duì)“考試信息是否屬于兩秘密、一隱私”的審查

《條例》第14條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息。但是，經(jīng)權(quán)利人同意公開或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息，可以予以公開。”

上述郭文圣案件中，郭文圣認(rèn)為考試信息不屬于國(guó)家秘密，因?yàn)楦鶕?jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法實(shí)施條例》的規(guī)定，國(guó)家秘密的必要條件是解密期限和解密條件，無(wú)此必要條件就不是國(guó)家秘密。而考試信息既沒有解密期限，也缺乏解密條件，針對(duì)這一意見，法院只是以該語(yǔ)文答卷已成為含有秘密級(jí)事項(xiàng)的載體為由，認(rèn)為該考試信息屬于國(guó)家秘密，對(duì)于上訴人郭文圣所提出的關(guān)于國(guó)家秘密的認(rèn)定條件則未做回應(yīng)。而在楊婷婷案中，高考試卷信息則被限定為只限一定范圍的人員掌握的工作秘密，對(duì)于保密時(shí)限、解密期限和解密條件均沒有規(guī)定。這就意味著相較于國(guó)家秘密而言的此類工作秘密，卻可以無(wú)限期地不予公開，完全沒有解密條件的束縛。難怪有學(xué)者認(rèn)為，看似相較于國(guó)家秘密屬于更低層級(jí)的保護(hù)范疇，但事實(shí)上竟然從保密時(shí)限、事項(xiàng)和條件上都擁有著更甚于國(guó)家秘密的保密性。

（三）對(duì)于“只限一定范圍人員掌握”的工作秘密的審查

既然此類工作秘密的保密性更甚于國(guó)家秘密，那么對(duì)于此類只限一定范圍人員掌握的秘密就應(yīng)當(dāng)在《條例》所設(shè)定的框架下進(jìn)行審查，詳細(xì)闡述不予公開的理由，避免認(rèn)定的隨意性,使社會(huì)公眾可以認(rèn)可和接受，體現(xiàn)法律的公正性。

筆者認(rèn)為，加拿大的做法值得借鑒。如加拿大在《安全政策——管理人手冊(cè)》規(guī)定：按照信息使用和隱私立法，如果該信息可能被合理地認(rèn)為符合豁免條件，則該信息必須被指定為敏感信息。同時(shí)，該法規(guī)還要求對(duì)指定敏感信息進(jìn)行分級(jí)并標(biāo)注“保護(hù)”字樣：（1）低度敏感的指定信息——保護(hù)A；（2）特別敏感的指定信息——保護(hù)B；（3）極其敏感的指定信息——保護(hù)C。另外，地方政府還制定了信息保護(hù)分類指南對(duì)此進(jìn)一步細(xì)化，如薩斯徹溫省政府在2005年3月制定了信息保護(hù)分類指南，對(duì)敏感信息的保護(hù)按類別列舉了詳細(xì)的清單。需要指出的是，加拿大的指定敏感信息涵蓋了與國(guó)家秘密緊密相關(guān)的事項(xiàng)、個(gè)人隱私、商業(yè)秘密和工作秘密等事項(xiàng)。雖然比較繁雜，但由于從中央政府到地方政府都制定了詳細(xì)具體的指導(dǎo)手冊(cè)或分類指南，所以加拿大對(duì)類似工作秘密的敏感信息的保護(hù)還比較規(guī)范有效。

因此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在尊重現(xiàn)有《條例》所設(shè)定的框架下，根據(jù)教育實(shí)踐的需要，借鑒國(guó)外關(guān)于此類敏感信息的具體審查制度，建立明確化和規(guī)則化的考試信息公開制度，制定只限一定范圍人員掌握的工作秘密的具體審查原則和標(biāo)準(zhǔn)、解密條件和解密期限等，并在實(shí)踐中不斷完善、創(chuàng)新，為最終構(gòu)建考試信息公開的審查規(guī)則積累經(jīng)驗(yàn)。