我國人事檔案收費政策的變遷與啟示

徐琨

【摘要】新中國成立以來，我國人事檔案收費政策總體來說經(jīng)歷了“免費-收費-免費”的政策變遷過程，期間關于收費合理性的討論和研究從未停止過。政府部門在實施人事檔案免費政策后，應進一步確保人事檔案的公共性，探索政策問題根源，克服政策路徑依賴，著力于建立健全人事檔案管理的長效機制，整體提升人事檔案的服務質量。

【關鍵詞】人事檔案;檔案收費;政策變遷

《為薄薄幾張個人信息安個“家”，為何每年收取數(shù)十億元？》，這是2014年8月12日在新華網(wǎng)刊發(fā)的一篇新聞報道。文章指出，專家估算全國每年收取數(shù)十億元檔案保管費，但收費依據(jù)和去向存疑，一時間引起了各大媒體和有關專家的廣泛關注和重視。近年來，國家組織、人事、財政、物價等相關部門陸續(xù)發(fā)布各類通知、文件，重新審視和修訂人事檔案收費的有關規(guī)定，本文力求全面梳理我國人事檔案收費政策的變遷歷程，剖析社會各界關于人事檔案收費合理性的觀點，以期為人事檔案管理全面深化改革提供有益的政策建議。

一、我國人事檔案收費政策的變遷歷程

新中國成立后，國家在城市實行“統(tǒng)分統(tǒng)配”的人事制度和“單位封鎖”的檔案制度，采用計劃經(jīng)濟手段干預城市居民的住房、醫(yī)療、子女、養(yǎng)老等問題，實現(xiàn)了對國家干部、知識分子、工人的“單位控制”，這一時期所有的人事檔案都是免費的。

20世紀90年代初，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡以及社會主義“以公有制經(jīng)濟為主體，多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展”的市場經(jīng)濟體制確立，我國市場經(jīng)濟迅猛發(fā)展迫切要求組織人事制度深化改革，為此，原勞動部、國家檔案局在1992年頒發(fā)了《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》，指出職工檔案由所在企業(yè)的勞動（組織人事）職能機構管理，實行檔案綜合管理的企業(yè)單位，檔案綜合管理部門應設專人管理職工檔案。依此規(guī)定，中央各部委、省、地（市）、縣均建立了人事檔案管理機構。同年，國家物價局、財政部在《關于發(fā)布中央管理的人事系統(tǒng)行政事業(yè)性收費項目及標準的通知》中，規(guī)定了保存人事關系、檔案收費的項目及標準，成為我國現(xiàn)行人事檔案收費政策的主要政策性依據(jù)。經(jīng)濟發(fā)展還推動了人才流動日漸頻繁，流動人口的檔案管理更加復雜，為此，1996年，《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》明確確定了流動人員人事檔案管理辦法，即規(guī)定流動人員人事檔案管理機構為縣以上（含縣）黨委組織部門和政府人事部門所屬的人才服務機構，并進一步明確規(guī)定了收費原則：“本著‘服務為主，適當收費的原則，按照有關規(guī)定收取服務費，但不得以贏利為目的。”

進入21世紀，人事檔案管理面臨著新的形勢和任務，高校擴招不但造成人才供需的結構性失衡，同時也給人事管理增加了難度和挑戰(zhàn)。國家發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)出《關于降低部分行政事業(yè)性收費標準的通知》指出，從2012年開始，要降低人事關系及檔案保管費用，3年后自動取消。2014年，中央組織部、人社部、發(fā)展改革委、財政部、國家檔案局5部門聯(lián)合下發(fā)《關于進一步加強流動人員人事檔案管理服務工作的通知》，提出自2015年1月1日起取消收取流動人員人事關系及檔案保管費、查閱費、證明費、檔案轉遞費等名目的費用，各級公共就業(yè)和人才服務機構要提供免費的流動人員人事檔案基本公共服務。2015年，財政部和國家發(fā)展改革委合發(fā)《關于取消和暫停征收一批行政事業(yè)性收費有關問題的通知》（財稅〔2015〕102號）明文規(guī)定：自2016年1月1日起，取消人力資源社會保障等部門所屬公共就業(yè)和人才服務機構收取的人才集體戶口管理服務費（包括經(jīng)營服務性質的收費）。

二、關于人事檔案收費合理性的爭論

由人事檔案收費政策變遷歷程可知，政策初衷是通過收取適當費用以便更好地提供人事檔案的相關管理和服務，然而在政策實施過程中，其逐漸偏離了預設的軌道和方向，人事檔案管理支出和應提供的服務不對等，社會普遍對人事檔案服務水平和質量不滿意，由此引發(fā)對人事檔案收費合理性的爭論。歸納起來，當前關于人事檔案保管是否有償仍存在兩種不同的觀點：

一部分專家學者認為，人事檔案管理應該適當?shù)厥杖」芾碣M，理由如下：首先，人事檔案管理機構不可取消。我國《檔案法》《干部檔案工作條例》《流動人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中均有“嚴禁個人私自攜帶、保存、截留和銷毀他人人事檔案”的明文規(guī)定;同時，鑒于人事檔案中涉及鑒定、評價和處分等與個人利益密切相關的內容，國家從方便和規(guī)范人事檔案管理和確保其真實性和原始價值的角度出發(fā)，設立專門的人事檔案管理機構代管人事檔案，并授權其在國家法律和規(guī)定的范圍內持有保管、提供利用和收取適量檔案保管費用的權限。其次，人事檔案保管機構大部分是自收自支或差額財政撥款的事業(yè)單位，實行有償服務收取必要費用是其取得事業(yè)經(jīng)費和人員經(jīng)費的主渠道，有利于維持機構自身正常運轉的需要，比如檔案部門基于正常運行所必需的人員經(jīng)費、辦公材料費、培訓費用、數(shù)據(jù)系統(tǒng)維護費用等。第三，人事檔案保管本身也需要一定物質支持，如檔案庫房建設、空調和除濕器、計算機和通信器材、數(shù)字化軟件等各類設備費用;用于檔案封裝保存的檔案袋、檔案盒、密封簽等裝具費用;對破損和落后的檔案文件進行修復、更新或改善所需的保護費用等。上述因素成為支持人事檔案收費的現(xiàn)實依據(jù)。

然而，也有一部分人認為，人事檔案不應該收取管理費。其一，我國多部檔案法規(guī)明確規(guī)定人事檔案是國家檔案的有機組成部分。例如，《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》第二條規(guī)定：“企業(yè)職工檔案是歷史地、全面地考察職工的依據(jù)，是國家檔案的組成部分。”《干部檔案工作條例》也規(guī)定：“干部檔案是歷史地、全面地考察了解正確選拔使用干部的重要依據(jù)，是國家檔案的重要組成部分。”可見，無論是干部人事檔案，還是流動人才人事檔案，皆屬國家檔案的范疇，承載的都是國家信用憑證這類公共物品的職能。因此，人事檔案保管從根本上來講是政府管理人口、人事和人力資源的手段與方法，屬于社會公共服務事業(yè)領域，其代管費理應由政府承擔。其二，從現(xiàn)實情況來看，近年來“檔案隨人走”的觀念逐漸淡漠，人事檔案被“強迫”收費導致“棄檔”“死檔”“自揣檔”“重建檔”等現(xiàn)象屢見不鮮。因此，有關政府部門要進一步深化流動人員檔案管理服務改革，完善服務功能，加大對檔案收費的監(jiān)督檢查力度，堅決制止亂收費、高收費。其三，人事代理制度的管理漏洞是人事檔案亂收費的誘因。人事代理制度因其機制靈活而為用人單位擇優(yōu)選才和流動人才自主擇業(yè)廣受社會好評。然而，有的地方未經(jīng)上級允許擅自擴大人事代理范圍，擅自提高人事檔案保管費用，由此增加委托代理對象的經(jīng)濟負擔。有關數(shù)據(jù)顯示，全國200多個地級市，每個市每年收費少則數(shù)百上千萬元，大城市動輒上億元，全國每年收取的檔案托管費至少達數(shù)十億元，而全國尚無哪個省市公開過檔案保管費的具體使用和支出細目。因而，越來越多的專家、學者、個人開始關注和關心這筆數(shù)額巨大的人事檔案保管費究竟去了哪里？這也成為一直以來呼吁取消檔案保管費用的根本原因所在。

三、取消人事檔案收費后的政策建議

（一）人事檔案的產品性質決定了相關政策主體的權責范圍。根據(jù)排他性和競爭性兩個維度，產品一般包括“公共產品”“準公共產品”和“私人產品”3種類型。其中準公共產品表現(xiàn)為“具有非排他性和不充分的非競爭性”和“具有非競爭性和不充分的非排他性”兩種形式。人事檔案具有一定的非排他性，因為在個人利用的基礎上，并不能排除其它組織或個人基于政審等需要使用人事檔案，同時人事檔案在非競爭性上表現(xiàn)不充分，增加人事檔案數(shù)量的邊際成本并不為零，因此這類產品具有一定的消費競爭性，結合上述分析，人事檔案隸屬于“具有非排他性和不充分的非競爭性”的準公共產品范疇。以往人事檔案由政府授權有關單位代管，個人和單位共同承擔管理費用。但從當前發(fā)展趨勢上來看，鑒于人事檔案的特殊性，政府在人事檔案和服務中應充分發(fā)揮其功能，由國家財政統(tǒng)一撥款支持人事檔案管理，用于工作人員經(jīng)費、檔案庫房的基礎設施建設及維護、機構日常運轉經(jīng)費、檔案信息化建設等方面的開支，且要求專款專用，不得挪作他用，并建立健全監(jiān)督保障機制。由此有助于通過行政力量規(guī)范人事檔案管理錯綜復雜的情況，建立統(tǒng)一的檔案管理標準和模式。

（二）探索政策問題根源，建立人事檔案管理的長效機制。從成本分擔機制來看，人事檔案理應由政府作為成本分擔的主體，檔案所有者承擔必要的成本。之所以人事檔案管理和質量一直受到質疑，是因為成本分擔機制相關主體的失位和錯位，表現(xiàn)在：個人承擔大部分人事檔案管理的成本卻無法充分享受利用權利，人事檔案管理部門享受收費帶來的“收益”卻疏于提升管理服務質量。當政府部門認識到失位和錯位所帶來政策問題后，開始承擔起應負職責，對人事檔案管理實施免費政策。然而，免費僅僅是政策的第一步，政府應致力于建立科學合理且長期有效的機制。于是，有學者基于人事檔案的實際，提出“由身份型走向信用型是人事檔案發(fā)展的必然趨勢，契約化、社會化、電子化、法制化是人事檔案政策創(chuàng)新的必然路徑”。有關政府部門應順應信息時代尤其是“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的潮流，探索建立人才電子檔案系統(tǒng)，切實推進人事檔案存儲電子化和利用網(wǎng)絡化;推動檔案托管、流轉、取用的廉價和便捷化;打破人才流動與個人信用管理體系之間的藩籬，將人事檔案的內容和功能融入社會誠信體制，由此實現(xiàn)人事檔案科學化管理和有效利用。

（三）克服政策路徑依賴，提升人事檔案的服務質量。政策變遷過程中，由于規(guī)模報酬遞增、自我強化機制以及既得利益者對利益格局的固守等因素的存在，往往會出現(xiàn)路徑依賴的現(xiàn)象。過去，在檔案收費制度背景下，有些人事檔案管理部門依靠行政職權行事，體現(xiàn)出處于垂直科層組織頂端的權力特征，管理功能被過度強化，服務意識和理念欠缺。人事檔案取消收費后，管理部門因此失去了“創(chuàng)收”的途徑，可能會降低管理和服務的質量和水平。建議政府有關部門加強對人事檔案管理部門的監(jiān)督和考核，將人事檔案服務質量納入部門和個人年度績效考評、工資待遇和職務晉升的范疇，同時建立健全第三方組織考核評價機制，塑造良好的服務形象和聲譽。

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