論政府審計對國家治理現代化的促進作用

劉延琰，吳明遠

一、引言

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”，政府審計作為八大監督體系之一，在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中具有非常重要的地位和功能。目前，我國已經進入社會主義新時代，面臨著很多新情況、新問題。例如經濟結構不夠優化，貧富差距進一步擴大，地方政府債務高漲、有些地方政府過度追求GDP甚至不惜犧牲環境，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻等等。傳統的國家治理模式已經難以適應新時代社會和經濟發展的需要，面對新的形勢和任務，習近平在黨的十九大報告中指出：“建設法治政府，推進依法行政”“健全黨和國家監督體系”“不斷推進國家治理體系和治理能力現代化”，政府審計作為國家治理體系中的一項基礎性制度安排，在國家治理現代化過程中具有重要地位和不可替代的作用。

二、政府審計的發展歷程

中外審計史顯示，政府審計一直是國家治理的一個重要組成部分。有文字記載以來，我國就有了審計活動的記錄。據《周禮》記載，周代設立宰夫對“百官府群都縣鄙”進行財政財務監督；春秋戰國時期，國王和丞相通過上計來稽核地方財政財務收支的情況；秦漢時期，主要是丞相和御史大夫對掌握財政大權的治粟內史、少府以及地方郡國進行財政財務監督；魏晉南北朝時期出現了比部，專司對各級官員的審計；隋唐時期，財政財務審計主要是通過比部以及中央各部門、地方州縣內部的兼職勾檢官進行逐級勾覆稽查；宋代設立三部勾院、都磨勘司以及戶部和比部進行財政財務監督；元代建立后，中書省和行省設檢校所，中央各部門和地方各衙門內部設立照磨官負責財政財務審計；明清時代通過科道進行財政財務審計；民國時期，曾獨立設置與行政監察司法等并列的審計院，后將審計院改組為監察院審計部，實行監審合一制度；中華人民共和國成立之后，1983年設立了國家審計署，開展財政預算審計及重大項目的跟蹤審計，確保財政支出合理合法合規，保護國家和人民的財產安全，1995年實施《審計法》，并制定了《審計法實施條例》，標志著國家審計監督工作步入了法制化的軌道。［1］

西方審計最早出現在兩千多年以前希臘雅典城邦國家中，當時的雅典財政機構中設置了審計局，用來審查和確定官員所編制的財務計算書，通過對財務計算書賬目的審核來查錯防弊，其目的是為了加強對國家財政收支活動的監督和控制；工業革命之后，隨著資本主義的發展，西方出現了民間審計，監督的對象主要是私營企業，但國家仍然設立審計機構，以便對國家財政財務情況進行監督和檢查；本世紀初以來，特別是第二次世界大戰以后，西方國家在原有的政府審計和民間審計的基礎上，又出現了內部審計，內部審計主要是為了加強企業內部控制和監督，提高工作效率，降低產品成本，擴大企業利潤。民間審計和內部審計的審計主體和審計對象都不是政府機關和政府工作人員，它們是社會和企業的治理和監督手段；而政府審計的主體和對象是政府機關和政府工作人員，是國家治理體系的一個重要組成部分。從上面的梳理來看，自古至今，政府審計活動都是由政府主導進行的［2］，不論是兼職的，還是專職的，審計機關和審計人員都是國家官僚機構和公務人員，審計的目標就是國家治理。

政府審計在國家治理的框架內承擔重要的監督職能，確保國家治理的每一個環節運行安全有效，保護國有資產不受侵害，維護國家安全穩定，讓社會經濟活動健康有序運行；同時，政府審計作為一種制度安排，保證其具有獨立的精神和高水平的專業勝任能力，不斷推進評價體系的實施，提升前瞻性，積極參與國家戰略規劃和決策制定，充分發揮審計的預防和建設性功能，促進國家治理走向善治的道路。

三、政府審計在國家治理現代化過程中的定位

不同的時代，審計發揮著不同的作用。在封建社會，社會生產力發展水平不高，政府審計的主要功能是對國家財政財務收支情況進行審計監督，對官吏在經濟上的違法亂紀行為進行糾彈，對官吏經濟政績進行考核等；隨著資本主義的建立和發展，西方有學者將政府審計視為民主法治的產物，其功能是用于國家的善治，這對于現代國家來說有其合理性，但不能涵蓋封建制的國家，因為那時并沒有民主法治的概念。

新中國成立之后，我們對政府審計在國家治理中定位的認識也在不斷發展。國家審計署成立之初的幾年，審計以維護國家財經法紀和社會經濟秩序為重點，審計的對象主要是財政資金的使用，認為審計就是對財政資金使用真實性、合法性、合理性的監督審查；其后，審計的范圍逐漸擴大，審計工作重點也逐漸由財政資金審計向金融領域，關乎國計民生的重點建設項目等方面轉移；1998年李金華審計長提出，審計是“國家財產的看門狗”這一形象比喻，［3］要求政府審計必須強化審計監督職責，促進政府廉政建設，保障國民經濟健康發展；劉家義審計長（2012）認為，國家審計的本質是國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，核心是推動民主法治，實現國家良好治理，促進國家經濟社會健康運行和科學發展，從而更好地保障人民的根本利益。［4］

可見，政府審計是國家治理系統的重要組成部分，是依法用權力監督制約權力的重要方式，是實現國家治理現代化的重要手段。政府審計可以揭示國家經濟運行中的薄弱環節，并且反映出國民經濟發展存在的風險，維護國家財政經濟安全。同時，揭露審計過程中發現的違法違規問題，維護國家法制尊嚴，并針對體制、機制、制度等層面反映的問題，向國家有關部門及被審單位提出改進意見，促進國家治理的不斷創新，促進國家治理的現代化。

審計范圍的不斷拓展和擴大從另一個方面反映出審計不僅僅是審計機關對各級政府機關、經濟管理部門、金融機構、國有和國家控股企業、事業單位的財政財務收支以及所反映的經濟活動的真實存在性、合乎規范性、合法合理性和績效性進行的經濟監督、鑒證、評價，而是一種國家治理活動。如資源環境審計、官員離任審計、金融審計、投資審計以及信息系統審計等等，審計內容已經超出了傳統財務審計的范圍，具有明顯的國家治理性質。［5］審計可以發現貪污腐敗行為，可以發現政策的不合理之處，可以發現社會經濟發展的某些規律，從而提高政府的政策透明度和公信力，打擊腐敗，建立廉潔政府，推進民主法制建設，保證國民經濟健康、持續、穩定發展。由此可知，政府審計是推進國家治理現代化的重要方式和手段，必須緊緊圍繞國家治理這個中心進行依法審計。

四、政府審計促進國家治理現代化的路徑

國家治理現代化意味著國家治理體系和治理能力現代化，其核心要義是運用現代治理理念，對公共權力的重新構建，實現國家治理模式的轉變，中心思想則是行政體系的自我創新，最終目標是提升政府的治理能力，重塑公正、平等、法治、高效的國家治理體系，推進國家治理，實現善治。政府審計作為國家治理體系中的關鍵一環，肩負著幫助國家治理實現現代化的使命，要實現這一任務，政府審計必須注重職能創新，提升審計水平，向審計更高級階段發展。

首先，要按照國家治理的要求，進一步加強體制、機制審計。體制機制主要表現為法律法規和公共政策。在審計過程中，要著重發現法律法規缺陷和公共政策缺陷，為深化改革和提高國家治理能力提供決策參考。法律法規是國家法律、行政法規、司法解釋、地方法規、地方規章、部門規章及其他規范性文件以及對于法律法規的修改和補充，它是人們必須遵守的強制性制度，是審計工作的判斷依據和標準，由于各種原因，法律法規可能存在缺陷，審計機關不能一味地依據法律法規，還應當對法律法規是否存在缺陷進行評價，使法律法規本身成為審計的對象。審計機關不參與立法，對法律法規具有獨立性，在審計業務中，審計機關會大量使用法律法規，通過這個過程，能夠掌握法律法規是否存在缺陷的大量證據，做到對實施后的法律法規進行立法后的評估，能真正發現問題。法律法規評估作為獨立的審計項目，它們就是審計對象，在評估原則、評估內容、評估方法、評估步驟等方面，需要結合政府審計準則及立法機關關于立法后評估的要求來實施，就其內容來說，在關注法律法規存在缺陷的同時，還應關注法律法規的實施效果等，所以并不只是制度審計，還包括法律法規的績效審計，這種審計是績效審計與制度審計的結合。［6］對審計機關來說，公共政策的性質也類似于法律法規，也可以成為獨立的審計項目，在審計過程中，要善于發現公共政策存在的缺陷，為各級政府進一步完善政策，提高治理水平，提供參考決策參考。可見，政府審計能夠很好地促進體制機制的改進和完善，是政府審計服務國家治理的重要路徑。

其次，要進一步加強審計干部隊伍建設。全球經濟一體化信息化已成為發展的趨勢，在這樣的新時代，政府審計需要既懂財務知識，又通曉政府治理的專業人才，既要熟悉幾千年的中國審計史，也不能妄自尊大，無視國際審計的先進經驗；既能繼承傳統，挖掘中國幾千年的審計精髓，善于總結審計規律，豐富和發展中國特色社會主義審計理論體系，又具有國際化的視野和廣博的知識，熟悉國際慣例，博采眾長，學習國外審計先進的技術與方法，為我所用，為中國審計實踐服務，推動中國審計走向世界；還能夠很好地把理論與實踐結合起來，積極開展對審計本質和審計職能作用的研究，厘清審計的角色定位問題，對審計所處形勢和環境進行研究，解決審計能夠干什么的問題；對審計工作如何處理好依法審計與實事求是、客觀公正的關系進行研究，解決審計怎樣干的問題；對審計結果如何反應和如何利用進行研究，解決審計完了怎么辦的問題；對審計工作的開展和職責履行及其工作績效進行研究評價，審計工作怎么樣等等問題。進而不斷豐富和發展新時代中國特色社會主義審計體系。在工作過程中要敢于審計，善于審計，敢于擔當，善于擔當，維護財經法紀，關注風險隱患，維護國家經濟安全；加大對重大政策措施落實情況的跟蹤審計力度，促進國家政令暢通；深入開展經濟責任審計，強化對權力運行的監督與制約，揭示生態環境遭到破壞的問題，促進綠色發展；反映體制機制制度問題，推動深化改革等等；要增強對新形勢新要求的適應性，不斷適應新時代、新常態，為經濟持續健康發展、為實現中華民族偉大復興中國夢作出貢獻，

再次，整合內部審計資源，全面發揮審計監督職能。政府審計機關應整合內部審計資源，使其有機融入到政府審計全覆蓋工作機制中，探索內部審計與政府審計互相協調配合的方法和路徑，實現政府審計與內部審計的良性互動和成果共享；［7］要強化對內部審計工作的監督，可以把應當建立而沒有建立內部審計機構的單位列為重點審計單位，在出具審計報告時，對被審計單位內部審計制度健全和工作開展情況進行評價，加強對內部審計業務的指導；政府審計機關應按照對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況進行審計全覆蓋的要求，將所有相關聯的被審計對象全部納入審計業務指導范疇，全面檢查其內部審計工作情況，梳理發現系統性、苗頭性、傾向性問題，有針對性地開展業務指導；可以授權內部審計機構開展部分政府審計任務，把傳統的財政財務收支審計，交由被審計對象內部審計機構承擔，根據各行業列出負面清單，內部審計機構主要針對負面清單開展審計，并把審計情況報政府審計機關備案，同時政府審計機關對一個單位進行審計時，應了解和評價其內部審計工作情況，進行必要的授權，明確授權的審計任務、審計目標、審計重點和業務流程，審計任務結束后，應對授權審計工作質量進行重點抽查和考核評估，確定審計成果的利用程度。審計機關在開展各類政府審計任務時，對內部審計開展較好質量較高的單位，可以直接采用其內部審計信息資料數據，提高政府審計效率，以適應新時代國家治理對政府審計工作全方位的要求。

最后，搭建數字化審計平臺，用信息化手段為政府審計全覆蓋提供技術支持。面對大數據和云計算技術的產生和發展，政府審計機關應該建立數字化審計平臺以適應新時代的要求。數字化審計平臺作為審計信息化建設的重要載體，是數據收集、存放和分析的平臺，平臺主要包括數據管理平臺和數據分析平臺。數據管理平臺主要是做好部門預算執行審計數據的收集、轉換和存儲，需要收集財政預算編制系統、預算執行及國庫集中支付系統數據，上報預算單位的財務帳和年終決算報表，除此之外，還需收集編辦人員基礎信息、車輛基礎信息、出國人員信息、工商企業登記信息、組織機構代碼等；數據分析平臺是通過固化部門預算執行審計分析模型，充分利用數據分析工具等對相關數據進行分析，查找審計線索，明確審計重點。通過構建數字化審計平臺，可以將歷年的財政預算執行和部門預算執行的數據進行整合，為審計分析提供可能。運用大數據分析技術進行審計方法創新，固化模型提高審計效率，大數據最核心的價值在于對于海量數據進行存儲和分析，從各種各樣類型的數據中快速獲得有價值信息的能力，推進數據資源開放共享有機結合，使各類審計發揮整體優勢，通過創新審計方法，提高審計效率。

五、當前政府審計服務國家治理現代化的中心任務

當前政府審計機關應根據黨的十九大報告精神，主動適應社會主義現代化建設的新時代和經濟發展的新常態，踐行新發展理念，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，緊緊圍繞推進供給側結構性改革這條主線，堅持依法審計，客觀求實，鼓勵創新推動改革，揭露重大違紀違法問題，揭示重大風險隱患和結構性矛盾，反映體制機制問題，在促進政策落實，維護國家經濟安全，推動深化改革和經濟發展，推進民主法制和反腐敗等方面積極發揮作用。

首先，堅持把推進國家重大政策措施貫徹落實作為政府審計工作的重中之重。根據黨的十九大報告精神和黨中央、國務院的部署和要求，政府審計工作堅持以推進供給側結構性改革為主線，持續開展國家重大政策措施落實情況跟蹤審計并及時監督整改。在各項審計工作中，都要把政策措施落實情況作為重要內容，從項目確定到審計實施、審計處理、審計建議以及審計公告等環節，都要充分考慮和密切關注重大政策措施落實情況，通過審計，推動國家治理現代化，實現國家良治。

其次，政府審計要適應社會主義新時代和經濟社會發展新常態。與時俱進，發現法律法規與公共政策的缺陷，為進一步深化改革提供依據。要認真落實習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上講話中提出的“三個區分開來”的精神，慎重對待改革創新中出現的新情況、新問題，正確處理好五個關系：一是要正確處理好依法審計與實事求是的關系。要堅持依法審計，實事求是，準確把握審計執法的標準和尺度，旗幟鮮明的支持和保護改革創新、干事創業，為改革發展營造良好環境。二是要正確處理好依法規范和創新發展的關系。加強審計監督，依法規范經濟行為，要理直氣壯，保護改革創新，保護干部要旗幟鮮明，二者相輔相成，缺一不可。三是要正確處理好合理與合法關系。既要走出堅持依法審計，就是不考慮客觀實際，死摳法律條款認定和處理具體問題的教條主義誤區，又要防止執法不嚴和執法不公的現象。四是要正確處理好出于公平和謀取私利的關系。本著遏制違紀者、懲治違法者、保護改革者、寬容失敗者的原則，對出于不良動機、投機鉆營、濫用職權而導致的違法亂紀行為，必須依法從嚴追究責任；對一心為公、敢于擔當、敢闖敢干而產生的工作失誤或差錯，要從寬或免于問責。五是正確處理好微觀與宏觀的關系。既要立足微觀，著力揭示財政經濟運行中存在的突出問題，又要著眼宏觀，綜合反應重大的體制障礙、制度缺陷和管理漏洞，更好地服務宏觀管理。政府審計工作要結合具體審計項目，研究財政預算管理重大政策落實、精準扶貧脫貧、社會保障、資源環保、金融和企業改革等領域的法律法規，針對改革發展中出現的新情況、新問題，對發展動能新舊轉換中出現的一些暫時性困難，把改革協調推進中發生的一些結構性矛盾以及經濟社會發展中的一些階段性問題，堅持依法審計，客觀求實，鼓勵創新，推動改革，堅持審慎區分無意過失與明知故犯，工作失誤與失職瀆職，探索實踐與以權謀私，要實事求是進行揭示和反映，積極促進法律法規和政策措施的完善和規范，提高國家治理水平。

再次，要密切關注經濟社會運行中的薄弱環節和風險隱患。在審計工作中要牢固樹立國家總體安全觀，進一步增強對風險感知的預見性、敏銳性和實效性，及時揭示反映苗頭性、傾向性問題，促進政府及時堵塞漏洞，妥善處置和避免損失，從而更好地防范風險，［5］為經濟社會的平穩健康發展保駕護航。

最后，堅持從根本上推動完善制度和解決問題。反映和揭示問題僅僅是政府審計工作的一個方面，推動完善制度，促進問題解決，實現國家治理的現代化才是審計的最終目的。

六、結語

政府審計一直是國家治理的一個重要組成部分，自古至今，政府審計活動都是由政府主導進行的，在國家治理的框架內承擔重要的監督職能，確保國家治理的每一個環節運行安全有效，保護國有資產不受侵害，維護國家安全穩定，讓社會經濟活動健康有序運行，促進國家治理走向善治的道路。新中國成立之后，我們對政府審計在國家治理中定位的認識也在不斷發展，從單純的財務審計到“國家財產的看門狗”，再到國家治理這個大系統中內生的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，政府審計在國家治理中地位越來越清晰。當前，我國已經進入社會主義新時代，政府審計作為國家治理體系中的關鍵一環，肩負著幫助國家治理實現現代化的使命，政府審計機關應根據黨的十九大報告精神，主動適應社會主義現代化建設的新時代和經濟發展的新常態，踐行新發展理念，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，緊緊圍繞推進供給側結構性改革這條主線，堅持依法審計，客觀求實，鼓勵創新推動改革，揭露重大違紀違法問題，揭示重大風險隱患和結構性矛盾，反映體制機制問題，在促進政策落實，維護國家經濟安全，推動深化改革和經濟發展，推進民主法制和反腐敗等方面積極發揮作用。

［1］方寶璋.中國古代審計史話［M］.北京：中華書局，1995.

［2］李孝林，李歆.審計產生于奴隸社會早期說新證——兼論國家審計產生于國家治理的需要［J］.南京審計學院學報，2013（2）.

［3］方寶璋，何瑞鏵.中華人民共和國成立初期的審計考論［J］.審計研究，2016（2）.

［4］劉家義.論國家治理與國家審計［J］.中國社會科學，2012（6）.

［5］劉家義.國家治理現代化進程中的國家審計：制度保障與實踐邏輯［J］.中國社會科學，2015（9）.

［6］鄭石橋，馬新智，張慶杰.政治模式和國家審計：一個政治系統理論架構［J］.經濟社會體制比較，2012（6）.

［7］尹平.政府審計維護國家經濟安全的體制尋優與機制構建［J］.學海，2011（3）.