對當前澳大利亞南極政策的戰略解析及其借鑒

趙寧寧

（武漢大學中國邊界與海洋研究院，湖北武漢 430072）

近年來，南極地區由于其特殊的自然地理環境和重要的戰略地位，已經成為各國綜合國力競爭、科研能力展示和國家戰略擴展的重要平臺。澳大利亞是世界上最早進行南極探險的國家之一，也是聲索“南極領土”面積最大的國家。長期以來，澳大利亞把南極大陸和南大洋看成其戰略“后院”，并在南極條約體系發展過程中扮演著重要角色。近年來，隨著南極地緣政治形勢的變化，澳大利亞不斷對其南極政策進行調整和優化，試圖“打造”在南極科學研究、環境保護和國際合作中的領導力。鑒于此，本文擬全面概括當前澳大利亞南極政策的主要內容，對其戰略動因作出分析，并提出對中國深度參與南極事務的政策建議。

一、澳大利亞南極政策的主要內容

澳大利亞作為南極“門戶國家”和《南極條約》原始締約國，出于對中等強國地位和地緣安全利益的關切，從來沒有放棄對南極地區的關注。積極介入南極事務，保障其在南極地區的合法權益，是歷屆澳大利亞外交政策的核心組成部分之一。①DanielBray，“Australia’sAntarcticPolicyunderThreat”，http://www.internationalaffairs.org.au/australian_out look/australias-antarctic-policy-under-threat.綜合近年來澳大利亞政府所采取的一系列措施，其南極政策主要包括以下四個方面。

第一，頒布南極戰略，提升南極事務的政治地位。2013年10月，澳大利亞聯邦總理托尼·阿博特（Tony Abbott）委托環保部南極局原局長托尼·普萊斯（Tony Press）系統評估澳大利亞在南極地區的國家利益并制定未來20年的國家南極行動計劃。2014年7月，托尼·普萊斯正式向澳大利亞聯邦政府提交評估報告《20年澳大利亞南極戰略計劃》（又稱《普萊斯報告》）。該評估報告被視為澳大利亞全新南極戰略的初步藍圖，在維護澳大利亞南極權益、支持南極科學研究等方面提出了一系列政策建議和舉措。②Australia Antarctic Division，“20 Year Australia Antarctic Strategic Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/publications/20-yearaustralian-antarctic-strategic-plan.同時，2014年3月，澳大利亞參議院外交及貿易委員會就“澳大利亞在南極及南大洋地區的未來活動和責任”啟動政策咨詢。在這個過程中，澳大利亞國內參與南極事務的相關政府部門、科研機構、非政府組織等利益主體提交了32份政策提案，促成外交及貿易委員會2014年10月向聯邦政府提交評估報告《澳大利亞在南極及南大洋地區的未來活動和責任》，并提出一系列南極政策優化建議。③Parliament of Australia，“Australia’s Future Activities and Responsibilities in the Southern Ocean and Antarctic Waters”，http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Foreign_Affairs_Defence_and_Trade/Southern_Ocean_and_Antarctic_waters/Report.2016年4月28日，經過對兩份評估報告的考量，澳大利亞總理馬爾科姆·特恩布爾（Malcolm Turnbull）、環境部長格雷格·亨特（Greg Hunt）以及外交部長朱莉·畢曉普（Julie Bishop）發表聯合聲明，公布了最新戰略文件《澳大利亞南極戰略及未來20年行動計劃》（下文簡稱《南極戰略》）。聯合聲明指出，該戰略是迄今澳大利亞政府頒布的最重要的南極政策文件，目的是將澳大利亞建設成為南極科學研究領域的領先國家。《南極戰略》明確地向國際社會闡釋了澳大利亞在南極地區的利益關切和戰略目標：竭力避免南極地區成為地緣政治競爭的焦點區域、維護澳大利亞“南極領土”的主權及臨近海域的主權權利、支持和確保南極條約體系的有效性及權威性、開展世界一流的南極科學考察、保護南極環境、知曉并影響澳大利亞臨近地理區域的政策發展、挖掘南極大陸及南大洋的經濟機遇。④Australia Antarctic Division，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan.《南極戰略》的發布，標志著澳大利亞政府首次將南極地區提升到國家戰略安全高度，被馬爾科姆·特恩布爾總理譽為“澳大利亞南極事務參與的新時代”。⑤Prime Minister ofAustralia， “A New Era ofAntarctic Engagement”，http://www.pm.gov.au/media/2016-04-27/newera-antarctic-engagement.

第二，制定南極科學戰略計劃，推進南極科考的后勤保障能力建設。南極地區是世界上少有的科學活動占主導的地區。⑥John R.Dundeney and David Walton，“Leadership in Politics and Science within the Antarctic Treaty”， Polar Research，Vol.31，2012，P.123.澳大利亞政府認為，通過加強南極科學考察和研究，夯實南極知識儲備，既有助于強化對南極的認知并促進相關政策的制定，又有助于開展南極外交和推進南極國際合作。但南極地區自然環境險惡，開展高頻率和高質量的科學考察和研究需要依托穩固且有成效的后勤保障能力。鑒于此，一方面，澳大利亞結合政策需求，于2010年7月制定《南極科學戰略計劃（2011-2012到2020-2021）》。此計劃是支持澳大利亞深入開展南極科學與研究的有力保障，將澳大利亞未來十年的南極科研計劃集中在四個主題領域：氣候過程和變化、陸地和近岸生態系統的環境變化和保護、南大洋生態系統的環境變化和保護、前沿科學。其中，前三個主題領域將優先解決政府決策的科學需要，前沿科學領域主要是提供高質量的科學項目，解決澳大利亞需要的重點科學研究。⑦AustraliaAntarcticDivision，“AustraliaAntarcticScienceStrategicPlan 2011-12 to 2020-21”，http://www.antarctica.gov.au/science/australian-antarctic-science-strategic-plan-201112-202021.

另一方面，《南極戰略》秉承務實主義的政策理念，劃分四個時期階段（1年期計劃、2年期計劃、5年期計劃、10-20年期計劃），有針對性地提出加強在南極地區的后勤保障能力建設。譬如通過1年期計劃和2年期計劃強化對霍巴特港和塔斯馬尼亞州的基礎設施建設，保障澳大利亞在南極地區的科考運轉能力。這其中最受國際社會關注的是，《南極戰略》提出要建造新型破冰船，增強其在南極地區的活動能力。2016年4月29日，澳大利亞聯邦政府公布新破冰船投資計劃。根據該計劃，澳大利亞聯邦政府將投入約19億澳元建造新型破冰船（其中5.29億澳元用于建造破冰船，13.8億澳元用于在未來30年中維護破冰船的正常運行），以取代現有的“南極光”號破冰船。這是澳大利亞聯邦政府在南極科研項目中的最大一筆投資，其戰略意義不言而喻。①人民網：《澳大利亞發布南極戰略及二十年行動計劃》，http://world.people.com.cn/n1/2016/0502/c1002-28318116.html。正如澳總理馬爾科姆·特恩布爾所言，“一艘更加現代化的破冰船對澳大利亞的南極科學考察站物資補給、領導世界級的科研項目具有重大影響，將極大增強澳大利亞在南極大陸和南大洋的活動能力”。②Prime Minister of Australia，“Australia’s New State-of-The-Art Icebreaker Unveiled”，https://www.pm.gov.au/media/2015-10-29/australias-new-state-art-icebreaker-unveiled.

第三，積極推動南極環境保護，增強其南極政策的“道義”支撐。作為南極“門戶國家”，由于地理的臨近，南極自然生態環境的變化將加劇澳大利亞生態安全的敏感性和脆弱性。南極環保問題被澳大利亞看作是南極政策中僅次于主權問題的戰略要點。③潘敏：《澳大利亞：在南極事務中扮演重要角色》，http://epaper.oceanol.com/shtml/zghyb/20160706/61554.shtml。在南極條約體系的發展進程中，澳大利亞一貫提倡環境保護應該成為各國參與南極治理優先考慮的議題，扮演著推動南極環境保護主導者的角色。早在1989年，澳大利亞與法國一道拒絕簽署《南極礦產資源活動管理公約》，并推動談判和締結了旨在全面保護南極環境的《關于環境保護的南極條約議定書》，迄今依然被澳大利亞視為其對南極條約體系發展所發揮的最重要影響。④Tim Stephens and David L.Vanderzwaag，Polar Governance in an Era ofEnvironmentalChange，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，P.274.當前在高額經濟利潤的驅動下，南大洋非法捕魚活動趨漸增多，嚴重危及南大洋生態系統。打擊南大洋非法捕魚活動，已經成為澳大利亞國會超越黨派的政策共識。⑤IndiHodgson Johnston，“Australian Politicsand Antarctic Sovereignty:Themes，Protagonists and Antagonists”，Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs， Vol.7， 2015， PP.189-190.在此背景下，澳大利亞積極督促南極海洋生物資源委員會采取措施限制非法捕魚，提出了諸如“統一船舶監控系統”、“檢查程序的加強使用”等解決方案。⑥丁煌：《極地國家政策研究報告（2014-2015）》，科學出版社2016年版，第376頁。另外，作為將海洋保護區當作綜合管理的一種手段加以利用的堅決擁護者，⑦James Fitzsimons and Geoff Wescott， Big， Bold and Blue：Lessons from Australia’s Marine Protected Areas， Clayton：CSIRO Publishing，2016，PP.3-8.近年來澳大利亞積極推動設立南極海洋保護區。2012年10月，在南極海洋生物資源養護委員會第31次年會期間，澳大利亞聯合歐盟和法國向大會提交設立東南極海洋保護區的提案。該提案涉及南大洋海域面積180萬平方千米，在序言中指出總體目標是養護生物多樣性、保護生態進程、評估漁業活動對生態系統的變化影響等。⑧唐建業：《南極海洋保護區建設及法律政治爭論》，《極地研究》2016年第3期。2016年10月28日，南極海洋生物資源養護委員會通過設立“南極羅斯海保護區”之際，澳大利亞代表吉莉安·斯洛克姆（Gillian Slocum）表示“雖然委員會未能就設立東南極海洋保護區達成一致，但已具備堅實的談判基礎，澳大利亞將繼續推動這一進程”。⑨Australia Antarctic Division，“Australia Welcomes Agreement on a New Marine Protected Area in the Southern Ocean”，http：//www.antarctica.gov.au/news/2016/australia-welcomes-agreement-on-anew-marine-protected-area-in-the-southern-ocean.

第四，推動和深化南極國際合作。相對于大國而言，中等國家對于外部環境的變化較為敏感，開展國際合作，參與各種有利于自身利益的多邊外交進程是中等國家的國際行為偏好。托尼·普萊斯曾指出“推動南極事務國際合作，是維護澳大利亞深度參與南極事務，維護南極國家利益的最強有力的方式”。①Tony Press，“Climate Change and Australia’s Interests in Antarctic and the Southern Ocean”，https://www.aspistrategist.org.au/climate-change-and-australias-interests-in-antarctica-andthe-southern-ocean-2.在雙邊外交領域，澳大利亞近年來積極開展與英國、中國、新西蘭、法國、美國等南極事務大國的雙邊合作。2014年11月18日，中國國家主席習近平訪問澳大利亞期間，兩國南極事務主管部門簽訂了《中澳關于南極與南大洋合作的諒解備忘錄》。2016年2月29日，中澳雙方成立南極與南大洋合作聯委會并舉行第一次會議，就雙方合作的優先領域達成共識，以指導未來在南極和《南極條約》下的有關合作。②人民網：《中國與澳大利亞舉行首次南極對話》，http://world.people.com.cn/n1/2016/0302/c1002-28163799.html.2015年11月，澳英兩國簽署《澳英2015-2020年間南極合作優先事項備忘錄》。備忘錄規定，澳大利亞南極局和英國外交部極地事務辦公室將定期舉行年度對話機制、開展南極科研合作、加強南極后勤保障支持等。③GovernmentofUK，“UnitedKingdom-AustraliaAntarcticCooperation Priorities：2015-2020”，http://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/481574/Statement_of_shared_UK-AUS_Antarctic_priorities.pdf.雖然這些雙方備忘錄大都不具有法律效力，但正如澳大利亞戰略政策研究所（ASPI）副所長安東尼·伯金（Anthony Bergin）所言“這些雙邊合作備忘錄，有助于澳大利亞降低南極科考成本、優化政策工具并在必要時獲取有益協助”。④Anthony Bergin，“The Frozen Continent：What’s News”，https://www.aspistrategist.org.au/the-frozen-continent-whats-news.在多邊國際舞臺上，作為《南極條約》的原始締約國，澳大利亞是推動南極條約體系發展的重要推動者，在南極治理“建章立制”進程中起著關鍵性作用，在南極條約協商國會議、南極海洋生物資源養護委員會、南極研究科學委員會等內部一直發揮著顯著影響力。⑤Marcus Haward and Tom Griffiths，“Australia and the Antarctic Treaty System:50 Years of Influence”，Sydney:University of New South Wales Press，2011，PP.1-8.尤其是澳大利亞以南極條約協商國會議為主要多邊平臺，尋求增強在南極治理中的國際話語權，成為向協商國會議提供工作文件數量最多的三大國家（英國、新西蘭和澳大利亞）之一。⑥John R.Dundeney and David Walton，“Leadership in Politics and Science within the Antarctic Treaty”， PolarResearch，Vol.31，2012，P.126.

總之，當前澳大利亞以頒布《南極戰略》為契機，以制定南極科學戰略計劃和加強南極科考的后勤保障能力建設為依托，以推動南極環境保護和國際合作為主要路徑，進而提升在南極治理中的國際影響力和話語權，維護澳大利亞在南極地區的政治、環境、科研和經濟利益，實現在南極事務中的國際領導。⑦Australia Antarctic Division，“Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan”，http://www.antarctica.gov.au/about-us/antarctic-strategy-and-action-plan.

二、澳大利亞南極政策的戰略動因解析

澳大利亞積極優化南極政策和介入南極治理，不僅是由其自身南極事業發展的內在邏輯所決定的，也是南極地緣政治形勢發展的大勢使然，同時還受到中等強國戰略追求的重要推動。

第一，彌補能力短板，強化在南極地區的實質性存在，夯實深度參與南極治理的能力基礎。各國南極科研能力又以在南極設置的科學考察站的數量和規模、國家南極科考經費投入等為主要支撐。澳大利亞在考察站數量、考察站可容納人員數量上都與南極事務第一大國美國旗鼓相當，但近年來澳大利亞政府對南極科學研究和考察的資金支持和重視程度不足，導致澳大利亞在南極的存在逐漸落后于其他國家。⑧丁煌：《極地國家政策研究報告（2014-2015）》，科學出版社2016年版，第376頁。需要特別指出的是，澳大利亞南極科研體制是由聯邦政府起主導作用的多元化體制，澳聯邦政府一直是南極研究和開發計劃的主要投資者。澳聯邦政府委托環保部南極局制定南極科研計劃，并負責資助政府科研機構、大學、合作研究中心對南極科研計劃的實施。伴隨聯邦財政赤字和南極科研預算的削減，澳大利亞相關南極科研機構無不受到負面影響。①Oliver Milman，“Australia’s Antarctica Position under Threat due to Scientific Funding Shortfall”，https://www.theguardian.com/world/2014/oct/10/australias-antarctica-position-under-threat-scientific-funding-shortfall.《普萊斯報告》指出“由于不能在南極大陸和南大洋開展高頻率的科學調查，缺乏深入南極大陸的航空能力以及不斷消減的科研預算，澳大利亞在南極科研上的領導力正在遭到削弱”。②Australia Antarctic Division，“20 Year Australia Antarctic Strategic Plan”， http://www.antarctica.gov.au/about-us/publications/20-year-australian-antarctic-strategic-plan.2014年3月，澳大利亞科學院在向參議院外交及貿易委員會提交的政策提案中指出，澳大利亞南極項目所支持的科學計劃已經從1997年的最高值142個跌至2014年的62個，每年赴南極人數中的科研人員比例從1989年的50%下降到近年來的20%。澳大利亞南極科學事業的衰退也導致其衡量科研成果的科學出版物數量銳減，從1999-2006年年均200部降到了2012年的100部以下。③吳寧鉑：《澳大利亞南極利益：現實挑戰與政策應對》，《極地研究》2016年第1期。澳大利亞環保部則在提案中指出，由于現役“極光號”科考船承擔了絕大部分南極大陸的物資補給工作，致使南極署主導的南大洋海洋科學研究受到極大限制，建造一艘新的破冰船已經迫在眉睫。④Jeffrey Mcgee and Danielle Smith，“Framing Australian Antarctic Policy:the 20-year Antarctic Plan and Beyond”， Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.8，2016，P.341.澳大利亞戰略政策研究所副所長安東尼·伯金直言不諱地指出：“當中國、韓國等亞洲國家提升南極預算比重之際，澳大利亞削減南極科考預算的負面影響將會更加凸顯，我們將失去維護南極權益的基本能力，更會失去與傳統歐洲伙伴合作參與南極治理的底氣。”⑤Anthony Bergin， “Cola Calculations:Australia’sAntarctic Challenges”， Strategic Insights of Australian Strategic Policy Institute，No.66，2013，PP.7-9.

第二，應對南極地緣政治新態勢，鞏固在南極治理中的主導者地位。南極事務的參與國家具有不同的身份，這些國家從權限上可以分為締約國和協商國，目前南極條約共有53個締約國，但只有29國是協商國，這29國當中又包含12個原始締約國和17個新入協商國（參見表1）。根據《南極條約》的相關規定，所謂協商國是在南極開展了實質性科研活動（以建立科考站為主要衡量標準），有權派代表參與南極條約協商會議的締約國，并擁有會議表決權。由此可見，具有不同身份的國家，在南極事務中的參與權不同，這就決定了這些國家在南極事務中話語權和影響力的大小強弱。在南極條約體系在發展過程中，澳大利亞等12個原始締約國掌控著主要的話語權，而其中又以澳大利亞等7個領土聲索國和美俄兩國為核心，這9個國家構成了南極條約體系中的“核心權力集團”（hegemonic bloc），它們決定了體系內部的政策制定和制度發展。雖然《南極條約》簽署后，相繼有17個國家成為協商國，但澳大利亞等核心權力集團依然主導著南極條約體系，而新入的協商國更像是南極條約體系內部的“政治觀察員”（political observer）。①Tim Stephens and David L.Vanderzwaag，Polar Governance in an Era ofEnvironmentalChange，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，PP.89-95.

表1 《南極條約》29個協商國

但近年來，中國、巴西、印度、烏克蘭等國家紛紛通過強化科考等方式加強在南極地區的實質性存在，有力提升了這些國家在南極事務中的國際影響力，在澳大利亞國內造成一定程度的“恐慌感”。②Richard C.Powelland Klauds Dodds，Polar Geopolitics?Knowledges，Resources and Legal Regimes，Cheltenham:Edward Elgar Publishing Limited，2014，PP.224-226.在參議院外交及貿易委員會就“澳大利亞在南極及南大洋地區的未來活動和責任”舉行的政策咨詢過程中，澳大利亞國防部、科學院、戰略政策研究所等政府部門和科研機構對亞洲國家在南極地區的最新動態表示“憂慮”。③Parliament of Australia，“Australia’s Future Activities and Responsibilities in the Southern Ocean and Antarctic Waters”，http://www.aph.gov.au/Parliamentary_Business/Committees/Senate/Foreign_Affairs_Defence_and_Trade/Southern_Ocean_and_Antarctic_waters/Report.《普萊斯報告》指出目前已經有8個國家在澳大利亞“南極領土”單獨建立或者合作建立18個科考站，④根據《普萊斯報告》和《南極條約》秘書處網站信息，在澳大利亞“南極領土”建立科考站的國家分別是：俄羅斯（6個）、澳大利亞（3個）、中國（3個）、法國（2個）、印度（1個）、白俄羅斯（1個，與俄羅斯合建）、羅馬尼亞（1個，與澳大利亞合建）和美國（1個，位于南極點）。雖然各國在南極大陸建立科學考察站是《南極條約》賦予的國際法權利，澳大利亞卻“憂慮”這些科考站在《南極條約》到期后將不利于其主張“南極領土”權利。⑤Jeffrey Mcgee and Danielle Smith，“Framing Australian Antarctic Policy:the 20-year Antarctic Plan and Beyond”，Australian Journal of Maritime and Ocean Affairs，Vol.8，2016，P.336.作為在澳大利亞“南極領土”內建立考察站數量最多的俄羅斯，更是在2010年10月30日出臺《俄羅斯2020年前與更長期的南極戰略》，明確了俄羅斯在南極地區各領域活動的基本方向，提出了俄羅斯南極政策的總體目標，包括保持南極作為和平合作的區域、借助南大洋的生物資源增強俄羅斯經濟活力和提升俄羅斯的國際威望。⑥V.V.Lukin，“Russia’s Current Antarctic Policy”，The Polar Journal，Vol.4，2014，P.209.這對于僅在“南極領土”海岸建立三個科考站的澳大利亞來說不啻為一個“噩夢”，對于其能否在“南極領土”實施“有效控制”畫上了一個問號。

第三，契合澳大利亞“中等強國”的身份定位和政策路徑。中等強國是指具有一定的實力，專注于某一特定領域，通過創新知識和概念來促進組織和聯盟的建立，并借助自身在體系結構中的特殊地位和一貫的良好行動來取得國際社會信任的這一類國家。⑦John Ravenhill，“Cycles of Middle Power Activism:Constraint and Choice in Australian and Canadian”，Foreign Policies Australian Journal of International Affairs，Vol.52，1998，PP.313-324.在“二戰”后的歷史和外交實踐中，澳大利亞政治精英形成了跨越黨派的中等強國身份認同，其中澳大利亞保守黨政治家率先給澳大利亞貼上了“中等強國”的標簽，而工黨則在幾十年的外交事件中建立了“中等強國外交”的政策傳統。⑧崔越、牛仲君：《二戰后澳大利亞的中等強國認同：跨越黨派的共識》，《太平洋學報》2015年第10期。澳大利亞中等強國的身份認同一直是影響澳大利亞外交政策實踐和行為的最重要因素之一。⑨Carl Ungerer，“The Middle Power Concept in Australian Foreign Policy”，Australian Journal of Politics and History，Vol.53，2007，P.540.2013年1月，澳大利亞聯邦政府發布的《強大與安全：澳大利亞國家安全戰略》明確表示“增強我們作為有影響力的區域角色的作用是我們外交政策的核心”。⑩Government of Australia，“Strong and Secure:A Strategy for Australia’s National Security”，http://apo.org.au/resource/strong-and-secure-strategy-australias-national-security.擁有南極最大的領土聲索國的身份對于傳統上一直無法位居國際政治舞臺中心的澳大利亞來說，可以產生巨大的影響力。?○ 吳寧鉑：《澳大利亞南極利益：現實挑戰與政策應對》，《極地研究》2016年第1期。南極事務則是澳大利亞展現外交風采、提升國際影響力的理想平臺，有助于澳大利亞夯實“中等強國”的身份根基，成就“中等強國”的戰略目標。在澳大利亞的南極事務中，無論是南極戰略目標的確定還是南極政策的制定和執行，中等強國的影子都清晰可見。例如澳大利亞注重南極國際合作，借助雙邊和多邊國際舞臺實現其南極戰略目標；維護南極條約體系的權威性，依托南極條約體系來實現南極國家利益；重視南極科學研究，善于和參與南極事務的國際非政府組織“結盟”，為實現南極國際利益提供技術、知識和“道義”支撐。

三、對中國參與南極事務的借鑒

在中國快速和平崛起的背景下，中國國家利益的邊界開始向全球延伸。南極地區逐漸成為中國國家利益拓展的一個新空間。2014年11月，國家主席習近平在澳大利亞視察我國南極考察隊之際，強調“南極科學考察意義重大，是造福人類的崇高事業。中國開展南極科考為人類利用南極作出了貢獻，中方愿意繼續同澳方及國際社會一道，更好認識南極、保護南極、利用南極”。①中國新聞網：《南極科考意義重大，是造福人類的崇高事業》，http://www.chinanews.com/gn/2014/11-19/6790019.shtml.2015年7月1日頒布的《中華人民共和國國家安全法》規定：“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全。”此法律以法律形式認定中國在北極等“戰略新疆域”存在多種樣式的國家利益。2016年3月16日，十二屆全國人大四次會議表決通過的《關于國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確指出我國要“積極參與網絡、深海、極地、空天等領域國際規則的制定”。②新華社：《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322.htm.這一系列舉動表明我國新一代中央領導集體愈來愈重視網絡、太空、極地等戰略新邊疆的國際治理，為我國系統謀劃參與南北極治理的策略提供了良好的國內政治基礎。但是我國在參與南極治理之時，由于不具備澳大利亞等南極“門戶國家”先天地理優勢和身份優勢，還因其不甚清晰的南極戰略目標及政策、逐漸壯大的“塊頭”、不受西方國家歡迎的或者遭受西方國家敵視的國家政治制度和意識形態等因素，遭到澳大利亞等國的媒體、智庫以及一些國際非政府組織的誤解。如何參與各種利益博弈和暗流涌動的南極事務，已經成為我國學界和官方討論頗多的新話題。澳大利亞雖然在南極治理中的利益訴求方面與中國存在較大差異，但其南極政策的制定和執行仍能為中國參與南極事務提供重要啟示。

首先，明確我國在南極事務中的角色定位，合理規劃我國的南極利益及政策目標。一些西方學者認為，中國對許多國際問題的目的性和戰略性不明確，或者是相互矛盾，往往缺乏連續一致的目標和戰略。雖然這樣的評論未必準確，但是很值得中國的重視和反思。③趙龍躍：《制度性權力：國際規則的重構與中國策略》，人民出版社2016年版，第25頁。近年來，很大一部分國外媒體和學者對中國參與南極事務持懷疑和擔憂態度，它們過分偏重并夸大了于中國在南極的經濟和政治意圖，甚至帶著過度偏見的有色眼鏡來看待中國的南極事務參與，忽視了中國作為南極事務利益攸關方在南極地區的合法利益與權益。為此，我國政府應該摒棄“避免麻煩”和“能力不足”的陳舊思想，強化國內部門之間的協調謀劃，盡早制定和頒布中國南極政策文件，消除澳大利亞等國家對中國參與南極治理的猜疑和誤解。其中，在設定南極事務角色定位時，我們在南極事務上不應太過強調本國利益，不應讓國際社會認為中國在南極的活動是以利為主、利益驅動，而應有大國擔當和世界情懷，從而進一步以南極作為外交平臺在國際社會塑造中國良好的國際形象。在明確角色定位的基礎上，對我國南極政策的戰略目標、總體布局、基本方針等作出總體的規劃，發布全面闡述我國南極戰略的官方文件。

第二，借助南極條約體系規則，強化我國在南極地區的實質性存在。建設科考站是各國加強在南極地區存在的重要傳統手段，而目前較為流行的做法則是建立南極特別保護區和南極特別管理區。根據《南極環境保護議定書》的規定，各締約方可以申請在南極特定區域建立南極特別保護區和南極特別管理區。④根據1998年生效的《關于環境保護的南極條約議定書》附件五“區域保護及其管理”中第3條的規定，“為保護顯著的環境、科學、歷史、美學或者荒野形態價值，或任何此類價值的結合，或正在進行的或已規劃的科學研究，南極任何區域（包括任何南極海洋區域），均可被指定為南極特別保護區”。南極特別保護區是指在科學研究上具有突出重要性的區域，在這種特別保護區和特別管理區內，管理和科學研究活動主要以申請建立保護區和管理區的國家為主。因而，在《南極條約》禁止提出新的領土要求的情況下，在具有戰略意義的南極區域建立特別保護區無疑是各國有效“劃分勢力范圍”的最佳選擇。①郭培清：《南極條約50周年：挑戰與未來走向》，《中國海洋大學學報（社會科學版）》2010年第1期。建立并管理南極特別保護區和管理區是衡量和檢驗一個國家參與國際南極事務和認知南極程度的重要標志，是一個國家想在南極有所作為、實現南極國家利益的必爭之地，是南極締約國南極政策的重要支撐點。②吳依林：《環境保護與南極的軟存在》，《海洋開發與管理》2009年第26期。從表格2中，可以看出，澳大利亞在當今各國在南極地區設立特別保護區數量上排名第四，這無疑進一步強化了澳大利亞在南極事務中的國際影響力，并助推澳大利亞南極科學考察與研究的進一步發展。我國雖然已經單獨或者與其他國家一道設立了3個特別保護區，但在數量上與美國、澳大利亞等國家存在較大差距。選擇適當時機和地點，單獨設立更多南極特別保護區理應受到我國極地事務部門的重視。

表2 各國在南極設立的特別保護區現狀

第三，填補國內南極管理立法空白。《南極條約》及其附屬條約對各締約國的國民并沒有強制約束力。各國政府需要通過制訂國內法來執行條約的具體條款及其他補充協定。為規范本國公民和法人實體在南極的活動，澳大利亞已經針對南極事項通過了多部法案，有效保障了《南極條約》的精神在其國內得到有效遵守和執行。隨著我國經濟社會的發展，我國參與南極考察活動的人員數量逐漸增多，前往南極旅游、探險的中國公民數量也有大幅度增加，這對我國的南極事項管理活動提出新的要求，也為我國國內南極事項立法工作提供了新機遇。2014年6月，國家海洋局印發《南極考察活動行政許可管理規定》，對南極考察活動從申請、受理、審查、批準和監督管理方面進行規范，這是我國首次出臺相關行政法規。但該《規定》適用對象是前往南極進行考察活動的中國公民，卻不能適用于近年來前往南極的其他人員等。③國土資源部：《國家海洋局印發南極考察活動行政許可管理規定》，http：//www.mlr.gov.cn/xwdt/hyxw/201406/t20140605_1319567.htm.因而，我國應在國內抓緊在這些方面著手開展法律起草工作，以規范、保障、引導我國南極區域內的科學研究、漁業資源開發等活動有序進行。