電力設施規劃與城市規劃協調問題分析

蘇寒 陳晨 高傳海

摘 要：電力設施規劃是城市規劃的重要組成部分，具有綜合性、政策性和電力專業技術性較強的特點，是銜接城市開發建設與電力發展的重要橋梁。當前，電力設施規劃和城市規劃在對接、銜接過程中仍然存在種種問題。文章從兩規協調中存在的問題和挑戰出發，提出協調的總體思路，以此為依據完善兩規協調體系，并提出制度層面的保障建議。

關鍵詞：城市規劃；電力設施規劃；協調

中圖分類號：TM715 文獻標志碼：A 文章編號：2095-2945（2018）36-0071-02

Abstract： Power facility planning is an important part of urban planning， with comprehensive， policy and technical characteristics of the power industry. It is an important bridge between urban development and power development. At present， there are still a variety of problems in the docking and connecting process between power facilities planning and urban planning. Starting from the problems and challenges existing in the coordination of the two regulations， this paper puts forward the general idea of coordination； based on this， it intends to improve the coordination system of the two regulations and puts forward some suggestions on the guarantee of the system level.

Keywords： urban planning； power facility planning； coordination

隨著經濟的發展和城市化進程的加快，電纜下地導致地下電力通道資源日趨緊張。城市中心區本就狹小和復雜的空間給電力設施布局規劃帶來了較多的困難。由于電網規劃與城市總體規劃在規劃編制的出發點、區域范圍、所處層面以及編審程序等方面存在差異，兩規不協調的問題成為當前電網規劃工作當中較為突出的問題。

1 兩規協調存在的問題分析

1.1 規劃編制方面的問題

（1）在目標取向上，電力設施規劃以負荷預測和電源規劃為基礎，確定電網建設類型與時間，以達到規劃周期內所需要的輸電能力，在滿足各項技術指標的前提下使輸電系統的費用最小；電力設施規劃重在滿足城市電力發展的需求，目標取向的維度較為單一。而城市規劃則是綜合研究分析城市的性質、規模和空間發展形態，推動城市健康、可持續的發展，追求社會、經濟、生態的綜合利益和協調；城市規劃旨在追求城市整體發展的效益，其目標取向的維度較為多元，考慮的問題和涉及的內容也較多。因此，兩規在目標取向上即存在偏差。（2）在基礎信息溝通上，由供電公司主導的電力設施規劃，在規劃編制過程中缺少規劃、國土及其他政府職能部門的參與，信息的不對稱、不對等使得規劃不能充分結合地方經濟社會發展和城鎮發展趨勢，有些規劃目標過高或過低，缺乏科學性，在具體的空間布局上也與地方城鎮建設存在較大差異。

1.2 規劃技術體系方面的問題

目前已編的電力設施規劃主要包括總體規劃（以下簡稱總規）層面的供電專項規劃和分區規劃（以下簡稱分規）層面的配電網規劃。供電專項規劃與城市總體規劃相對應，對城市發展進行戰略性、宏觀性部署安排，規劃內容主要為全市負荷預測、電力平衡、110kV及以上設施和廊道布局等，由于空間尺度較大，往往難以準確的劃定設施和廊道的具體范圍，同時總規作為戰略性規劃的屬性也決定了供電專項規劃無法作為規劃管理實施的直接依據。配電網規劃以分區為單位，對分區設施進行統籌安排，規劃內容主要為分區負荷預測、變電站、開閉所及環網柜的具體布局、電力通道規劃等。分區配電網規劃基本達到實施深度，但由于分區范圍過大，使得相關規劃要求難以銜接到相應的城市規劃技術體系當中。

1.3 規劃實施方面的問題

目前電力設施規劃的實施主要有四條路徑：（1）將電力設施規劃的內容納入到城市總體規劃當中，通過城市總體規劃將相關規劃要求傳導到單元規劃、控規。該實施路徑存在兩個方面的主要問題。首先，目前我國城市總體規劃的審批制度較為繁瑣，涉及的相關部門和專業較多，審批周期少則兩三年、多則五六年，很多地方總規批準批準之日就已經是修編或再編之時。而電力設施建設作為城市建設中的基礎性工作，審批時間過長會加劇規劃與地方實際需求的脫節。其次，總體規劃一般由國務院城鄉規劃主管部門或省、自治區城鄉規劃主管部門會同同級相關主管部門進行審批。雖然相關主管部門在審批時考慮了部門的專業意見，但由于對當地的實際情況不了解，僅從各自的專業技術角度出發對規劃進行評判，容易形成程序、技術合理下的結果不合理。（2）將電力設施規劃的內容納入到城市市政綜合規劃當中，通過城市市政綜合規劃將相關規劃要求傳導到單元規劃、控規。合肥地區從2014年開始著手編制市政綜合規劃，以期統籌水、電、氣、熱等眾多市政基礎設施，解決設施、管線打架的問題。該規劃于2016年批準通過，并通過政府文件的形式作為規劃、建委等相關職能部門管理、建設依據。然而由于市政綜合規劃并不屬于法定規劃，相關規劃內容和要求缺少法律效力，因此其規劃實施完全取決于相關部門的執行力度。另一方面，城市市政綜合規劃的編制、修編周期并沒有明確規定，因此，該實施路徑存在較大的不確定性，無法作為供電專項規劃實施的常態化機制。（3）該路徑與上述第二條路徑面臨相似的困境，即電力設施規劃不是法定規劃，其規劃內容和要求缺少法律效力，而電力設施規劃的非政府背景，也加劇了規劃執行過程中的隨意性。尤其是大城市，各分區政府的規劃建設權限較大，其出于自身發展建設需要，往往對變電站、電力廊道這類鄰避設施較為抵觸。電力設施規劃從電網科學、平穩發展角度所做出的電力設施布局，往往與地方上的發展利益形成沖突，而由于規劃建設權限在分區政府，因此設施位置的調整、撤并時有發生。（4）電力設施規劃結合城市重要工程或片區建設而貫徹實施，如2017年瑤海區開展的東部片區城市更新工程，作為全市的重點建設區域，其規劃建設意圖非常明確，相應的規劃的實施力度也較大。然而該路徑有賴于政府對于規劃地區的建設意愿，隨著城市發展建設的成熟，大規模的新城建設和舊城更新活動會逐漸減少。因此，該路徑可以作為電力設施規劃實施的重要補充，無法作為常態化的機制。

2 兩規協調的總體思路分析

2.1 完善規劃的系統性

城市規劃是城市發展建設的龍頭，基于城市整體利益考量，專項規劃需要服從城市規劃的部署安排。電力設施規劃應主動完善自身的規劃體系，以實現與城市規劃的無縫對接，為兩規協調奠定基礎。

構建“三級組織管理體系、三級規劃編制體系、三級評審發布體系”，形成供電專項規劃-單元配電網規劃-電力詳細規劃的三級規劃編制系統，形成戰略到實施的完整規劃體系。其中，單元配電網規劃應以面向實施建設為規劃任務，立足城市單元的實際情況，強化與城市單元規劃的對接。城市單元規劃也應對自身規劃內容進行擴容，增加市政專項圖則，并達到開閉所、環網柜、電力通道的技術深度，充分吸收單元配電網規劃的相關管控要求，并傳導到地塊控規編制當中，作為規劃部門日常規劃管理的依據。

2.2 提升規劃的協同性

電力設施規劃事關城市發展，涉及公共利益和公共安全，具有公共政策屬性，同時規劃的實施也有賴于政府和供電公司雙方的合作，因此其編制不能完全歸于企業行為，應由政府和供電公司共同主導。雙主體的規劃組織形式，使規劃在編制初始階段就能充分了解雙方需求，打破了信息的不對稱、不對等，在規劃過程當中也能及早發現矛盾點并尋求協調解決措施，從而使規劃成果能夠更好的平衡各方利益訴求，為規劃實施奠定良好的基礎。

建議電力設施規劃包括供電專項規劃、單元配電網規劃均由規劃部門和供電公司共同組織編制、審批和實施。在審批階段，根據實施權責的不同，規劃部門主要負責設施用地、廊道等空間內容的審批；供電公司主要負責負荷預測、電力平衡等電力專業內容的審批。規劃通過審批后，規劃部門應依規保障設施和廊道用地不作它用，同時將規劃的相關內容和要求納入到總體規劃、單元規劃和地塊控規當中，作為用地審批和規劃的依據；供電公司應充分對接地方建設計劃，有序組織電力設施的建設，保證地方發展建設過程中的用電需求。通過雙方的共同合作，共同維護規劃的嚴肅性和權威性。

2.3 增強規劃的包容性

增強電力設施規劃的包容性是指規劃能夠包容城市發展、電網建設過程中出現的新事物以及存在的不確定性，能夠反映不同主體的需求，具體而言包含三個方面內容。（1）規劃應關注近年電網建設過程中的新趨勢和新形勢，積極、主動進行前瞻性研究，提前對兩規協調中可能出現的問題予以預判和解決，尤其是新能源和環境保護方面。建議在電力設施規劃中增加相應的專題研究，掌握規劃范圍內新能源發展狀況，改進負荷預測的方法，科學確定設施規模、容量，同時主動對新能源的發展提出建議和要求；對重大設施、廊道的規模、位置進行環境影響分析，并通過優化選址、防護隔離、用地統籌等技術手段減少對周邊環境的影響；在規劃編制、審查中也應加強與能源、環保部門的對接，聽取部門意見，落實部門已有的能源發展規劃、環境保護規劃的相關要求。（2）加強規劃的公眾參與。電力設施是典型的鄰避設施，公眾在規劃編制過程中理應享有充分的知情權。同時，鼓勵公眾參與到規劃中，也有利于規劃的順利實施。建議電力設施規劃借鑒城市規劃公眾參與的相關做法，例如在規劃過程中組織利益相關方參與到規劃編制當中，聽取各方建議，并向公眾介紹、解釋正確的設施防護安全信息，在互相溝通的基礎上達成合意。（3）正確處理規劃彈性與剛性的關系。長期以來電力設施規劃傾向于藍圖式的終極狀態描述，缺少規劃過程中面對不確定性和變化的彈性應對。這導致在實際的城市開發建設當中，面對外部變化時，規劃缺少正常的變更調整渠道，最后導致規劃只能淪為一紙空談而無法實施。因此，電力設施規劃應逐步建立起長效化的調整機制，明確規劃在什么情況下、哪些內容、怎么樣進行調整，既要保證規劃內容的嚴肅性同時也為城市建設過程中的不確定性留有調整的余地。

3 結束語

兩規之間存在差異和分歧的根本原因在于政企協調不暢。政府與企業基于不同的目標導向和利益需求，圍繞空間生產展開博弈，然而應該看到這樣的博弈并非零和博弈，因為城市發展與電網建設本身是互為依存的關系。因此，兩規之間的矛盾并非不可調和，通過制度設計、技術改善可以推動雙方朝著互利共贏的方向發展。

參考文獻：

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