法與時轉(zhuǎn) 乘“興”而來
——農(nóng)民專業(yè)合作社法成長記

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2000年，中國第一個農(nóng)民專業(yè)合作社在吉林省梨樹縣誕生。

梨樹縣的農(nóng)民張淑香以養(yǎng)豬賣豬為生，她養(yǎng)的豬兒肥壯壯，卻總被豬販子壓低價格收購。張淑香意識到，單打獨斗的農(nóng)民在市場交易中處于劣勢，只有抱團取暖才能更有話語權(quán)。她沖破層層阻力，毅然建立起只有六名社員的養(yǎng)豬專業(yè)合作社，這一破天荒的舉動，點燃了農(nóng)民專業(yè)合作社的星星之火。

應(yīng)運而生——時代呼喚農(nóng)民專業(yè)合作社法

農(nóng)民專業(yè)合作社的出現(xiàn)不是歷史的偶然，而是農(nóng)村經(jīng)濟制度變革的必然結(jié)果。1993年，國家頒布的《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》提出，家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制成為我國農(nóng)村經(jīng)濟的一項基本制度，要長期穩(wěn)定并不斷完善。農(nóng)民專業(yè)合作社正是在“長期穩(wěn)定”基礎(chǔ)上“不斷完善”的產(chǎn)物。

農(nóng)民專業(yè)合作社在全國蓬勃興起。2006年，全國已有農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織15萬多個，加入農(nóng)戶2363萬戶，占全國農(nóng)戶總數(shù)的9.8%。由于沒有專門的法律來保護規(guī)范這類組織，導(dǎo)致合作社發(fā)展質(zhì)量參差不齊。法與時轉(zhuǎn)則治，治與世宜則有功。時代需要一部農(nóng)民專業(yè)合作社法。

千呼萬喚始出來。2006年10月31日，第十屆全國人大常委會第24次會議通過了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，并于2007年7月1日正式實施，這是我國第一部合作社法。

這部法律賦予了農(nóng)民專業(yè)合作社法律地位，賦予了其獨立的法人資格，使合作社得以以合法市場主體身份進入市場，和其他經(jīng)濟主體發(fā)展業(yè)務(wù)關(guān)系，使得農(nóng)戶進入市場有了組織化的力量。

箭在弦上——農(nóng)民專業(yè)合作社法亟待轉(zhuǎn)型

農(nóng)民專業(yè)合作社法出臺后，全國農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計，到2016年底，全國登記注冊的農(nóng)民合作社達179.4萬家，比上年增長17%；實有入社農(nóng)戶占全國農(nóng)戶總數(shù)的44.4%，比上年提高2.4個百分點。

然而，隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進，農(nóng)民合作社出現(xiàn)了更多的新情況、新問題，07版的農(nóng)民專業(yè)合作社法已經(jīng)不能很好地規(guī)范調(diào)整。修法已是箭在弦上。

“農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。同時，我們也應(yīng)清醒地看到，一些專業(yè)合作社存在管理不民主、財務(wù)制度不健全等問題，甚至出現(xiàn)許多‘空殼社’‘掛牌社’‘家庭社’，影響和制約了合作社的健康發(fā)展。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員陳光國說。

“合作社中先富裕起來的農(nóng)民有經(jīng)營管理實力和資本，能夠調(diào)動政府資源，此時‘盈余按照交易量返還給社、在合作社內(nèi)部實行民主決策’的規(guī)定就顯得捉襟見肘。合作社存在較為普遍的不規(guī)范現(xiàn)象，發(fā)展也面臨很多困難，如缺資金、人才，也缺特別實用的外部培訓(xùn)。此外，股份合作、社區(qū)土地合作、合作社內(nèi)部信用合作等創(chuàng)新形式，現(xiàn)有法律沒有規(guī)定，也使得修法任務(wù)迫在眉睫。”中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授仝志輝說。

據(jù)統(tǒng)計，到2017年6月，全國有聯(lián)合社7200多家，涵蓋農(nóng)民專業(yè)合作社9.4萬多個，帶動農(nóng)戶超過560萬戶。但由于缺乏上位法依據(jù)，各地關(guān)于聯(lián)合社的規(guī)定存在一定差異，可操作性不強，一定程度上影響了聯(lián)合社的發(fā)展。

甚至，由于監(jiān)管主體缺失，監(jiān)管職能不明，有的農(nóng)民專業(yè)合作社被不法犯罪分子打著響應(yīng)國家產(chǎn)業(yè)政策號召的旗號，借農(nóng)民專業(yè)合作社的殼子，行非法集資犯罪之實。

農(nóng)民專業(yè)合作社法在等待一次脫胎換骨的機會。

初次蛻變——農(nóng)民專業(yè)合作社法提請修訂

在2015年的全國人民代表大會上，全國人大代表、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員張曉山等30位代表聯(lián)名提出修訂《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》的議案引發(fā)公眾關(guān)注。張曉山說，修法的關(guān)鍵在于成員資格界定、承包土地經(jīng)營權(quán)作價出資、合作社聯(lián)合社等幾個方面。

修法在醞釀之中。“在修改過程中，多次征求中央和國務(wù)院有關(guān)部門，全國31個省、自治區(qū)、直轄市人大農(nóng)委，有關(guān)科研院所和高等院校，以及有關(guān)專業(yè)合作社和專家學(xué)者的意見，在認真總結(jié)實踐經(jīng)驗、深入調(diào)查研究、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，形成了草案。”陳光國介紹。

時機已經(jīng)成熟。2017年6月，《農(nóng)民專業(yè)合作社法（修訂草案）》第一次提請十二屆全國人大常委會第二十八次會議審議。

“農(nóng)民專業(yè)合作社法的修改很必要，修訂的內(nèi)容也很好。特別是一個取消，一個增加。”鄭功成委員說。初審草案重新界定了法律調(diào)整范圍，取消了有關(guān)“同類”農(nóng)產(chǎn)品或者“同類”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務(wù)中的“同類”限制，以列舉方式擴大了農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)類型，將農(nóng)村民間工藝品、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等新型農(nóng)民專業(yè)合作社以及農(nóng)機、植保、水利等專業(yè)合作社納入調(diào)整范圍。

“從目前基層實際情況看，由于門檻設(shè)置相對較低，且缺乏日常有效監(jiān)督，導(dǎo)致大量‘空殼社’‘掛牌社’‘家庭社’現(xiàn)象廣泛存在。”車光鐵委員建議，在進一步加強對農(nóng)民專業(yè)合作社指導(dǎo)、扶持和服務(wù)的同時，有效推進精細化管理監(jiān)督，并適當(dāng)引入退出機制，定期開展檢查評估工作，對虛假運營、經(jīng)營不善、管理混亂、作用缺失的農(nóng)民專業(yè)合作社，有序進行規(guī)范整頓和清理注銷，不斷推動農(nóng)民專業(yè)合作社由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

農(nóng)民專業(yè)合作社法帶著代表們、專家們和社會各界的厚重期待，進入人大修法程序。

揚帆啟航——在良法善治中振興

2017年10月，黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)民專業(yè)合作社作為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增強農(nóng)村發(fā)展活力的重要載體之一，需要新的農(nóng)民專業(yè)合作社法賦予其新動能，從而在新時代擔(dān)負起新使命。

2017年12月22日，修訂草案再次提請第十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。

二審修訂草案針對農(nóng)民專業(yè)合作社法實施中存在的問題，明確保障農(nóng)民專業(yè)合作社享有與其他市場主體平等的法律地位，充實了農(nóng)民專業(yè)合作社的服務(wù)類型，明確了成員可以用土地經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)作價出資，進一步強化對農(nóng)民專業(yè)合作社及其成員的權(quán)益保護措施，增加了對農(nóng)民專業(yè)合作社用電、用地的扶持措施，確立了農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社的法人地位，有利于規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的組織和行為，有利于使農(nóng)民專業(yè)合作社成為小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的重要載體。

全國人大法律委員會副主任委員安建在向全國人大常委會作報告時提出，二審修訂草案符合農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展實際，已基本成熟，其主要制度具體可行，相關(guān)規(guī)定清晰明確，針對性和可操作性比較強，應(yīng)盡早出臺。

2017年12月27日，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》修訂通過。修訂后的《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》自2018年7月1日起施行。

新的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》正整裝待發(fā)，用自己的底色參與鄉(xiāng)村治理的新征程，在新時代成就合作社發(fā)展的新夢想，書寫鄉(xiāng)村振興的新未來。□