湖南省水土保持工作現(xiàn)狀與展望

胡學(xué)翔

(湖南省水土保持監(jiān)測(cè)總站，湖南 長(zhǎng)沙 410007)

近年來(lái)，湖南省認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的總體部署和要求，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出的戰(zhàn)略位置，堅(jiān)持以人為本、依法推進(jìn)，水土保持各項(xiàng)工作取得了顯著成績(jī)，為建設(shè)生態(tài)湖南、促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

1 湖南省水土保持工作開(kāi)展情況

1.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

一是完善法律法規(guī)。水土保持法修訂實(shí)施后，湖南省積極組織修訂實(shí)施辦法，及時(shí)出臺(tái)了《湖南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水土保持法〉辦法》。二是抓好長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。編制了《湖南省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》《湖南省水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)規(guī)劃(2018—2022年)》。三是完善規(guī)章制度。為規(guī)范水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收，2014年印發(fā)了《湖南省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(湘財(cái)綜〔2014〕49號(hào)) 和《關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(湘發(fā)改價(jià)費(fèi)〔2014〕1171號(hào))。2017年，國(guó)家有關(guān)部委降低部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)后，湖南下發(fā)了《湖南省發(fā)展和改革委員會(huì) 湖南省財(cái)政廳關(guān)于降低2017年度涉企行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》(湘發(fā)改價(jià)費(fèi)〔2017〕534號(hào))，及時(shí)調(diào)整了水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。為強(qiáng)化監(jiān)管工作，2018年，湖南省印發(fā)了《湖南省水利廳關(guān)于印發(fā)〈湖南省生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理辦法〉的通知》(湘水發(fā)〔2018〕16號(hào))，進(jìn)一步規(guī)范水土保持監(jiān)督管理行為。

1.2 開(kāi)展水土保持國(guó)策宣傳

一是著力開(kāi)展水土保持國(guó)策宣傳教育進(jìn)黨校活動(dòng)。2015年，湖南省在邵陽(yáng)等7個(gè)市(州)開(kāi)展水土保持國(guó)策宣傳教育進(jìn)黨校活動(dòng)試點(diǎn)，2016年全面推廣，目前已覆蓋14個(gè)市(州)、50個(gè)縣(市、區(qū))，其中永州和張家界實(shí)現(xiàn)了市、縣全覆蓋。二是積極開(kāi)展主題日宣傳活動(dòng)。每年3月1日前后，各地紛紛組織開(kāi)展水土保持法施行周年紀(jì)念活動(dòng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近5年全省共投入宣傳經(jīng)費(fèi)4 000多萬(wàn)元，印制、張貼水土保持法律法規(guī)宣傳資料、宣傳畫(huà)報(bào)等100多萬(wàn)份，設(shè)置各類(lèi)水土保持公益宣傳牌2 000多塊。三是積極探索水土保持中小學(xué)試點(diǎn)工作，在湘西自治州40余所中小學(xué)開(kāi)展了水土保持國(guó)策宣傳教育試點(diǎn)工作。

1.3 全面開(kāi)展水土流失綜合治理

近年來(lái)，湖南省積極爭(zhēng)取國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程項(xiàng)目，結(jié)合生態(tài)清潔小流域建設(shè)、產(chǎn)業(yè)扶貧開(kāi)展水土流失綜合治理；同時(shí)，積極與發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門(mén)聯(lián)動(dòng)，積極吸納民間資本，多頭投入水土流失治理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近 5年，全省累計(jì)投入資金 137.42億元，完成水土保持生態(tài)綜合治理面積7 258 km2。一些項(xiàng)目結(jié)合農(nóng)村面源污染治理，使農(nóng)村環(huán)境大大改善，生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，一些地方結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益良好。如湘潭縣、平江縣、臨湘市、邵陽(yáng)縣等地發(fā)展了油茶產(chǎn)業(yè)，特別是平江縣重點(diǎn)推廣的油茶新品種“德字1號(hào)”，經(jīng)濟(jì)效益十分可觀；永定區(qū)通過(guò)引進(jìn)張家界綠航果業(yè)有限公司和大戶(hù)治理水土流失，種植紅心獼猴桃160 hm2以上。又如，衡南縣2015年以來(lái)共有150位個(gè)體老板回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，投入2 000多萬(wàn)元，開(kāi)辟了洪山藍(lán)莓基地、寶蓋有機(jī)茶基地、栗江玫瑰花基地等10多個(gè)水土保持基地，既綠化了荒山，又為當(dāng)?shù)? 600多人脫貧致富創(chuàng)造了條件。

1.4 嚴(yán)抓生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理

一是嚴(yán)把生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批關(guān)。對(duì)不符合法律法規(guī)要求的堅(jiān)決不予審批，對(duì)涉及自然保護(hù)區(qū)、世界文化和自然遺產(chǎn)地、風(fēng)景名勝區(qū)等的，從嚴(yán)把關(guān)，嚴(yán)格要求必須取得相關(guān)批文。二是強(qiáng)化監(jiān)管措施。重點(diǎn)選擇鐵路、公路、風(fēng)電等項(xiàng)目開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)法，立案查處了一批違法行為。三是加大水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收力度。通過(guò)主動(dòng)跟蹤，督促生產(chǎn)建設(shè)單位按相關(guān)法律法規(guī)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。四是大力推進(jìn)“放管服”改革。2017年，將除省政府審批(核準(zhǔn)、備案)項(xiàng)目、跨市州項(xiàng)目、省立項(xiàng)風(fēng)電項(xiàng)目和水利項(xiàng)目外，其他生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案審批權(quán)限下放至市級(jí)水行政主管部門(mén)；同時(shí)，按中央要求取消了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收行政審批環(huán)節(jié)。2018年開(kāi)始對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批實(shí)行“網(wǎng)上辦”，項(xiàng)目建設(shè)單位不必到現(xiàn)場(chǎng)，即可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)上傳資料，申請(qǐng)水土保持方案審批。

1.5 穩(wěn)步推進(jìn)水土保持監(jiān)測(cè)工作

通過(guò)多年持續(xù)建設(shè)，目前湖南省共建有14個(gè)水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，其中衡東縣龍堰綜合觀測(cè)場(chǎng)、岳陽(yáng)縣仙安徑流場(chǎng)、衡陽(yáng)縣井頭徑流場(chǎng)、湘西自治州西米徑流場(chǎng)、隆回縣老山?jīng)_控制站被列入全國(guó)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)與公告項(xiàng)目的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)場(chǎng)站。每年，湖南省都認(rèn)真組織開(kāi)展年度水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作，定期發(fā)布湖南省水土保持公報(bào)。近年來(lái)，通過(guò)與湖南省第三測(cè)繪院合作，完成了《湖南省第三次土壤侵蝕遙感調(diào)查》，摸清了全省水土流失現(xiàn)狀及分縣分布情況；開(kāi)展了長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心區(qū)土壤侵蝕遙感調(diào)查，編制了《湖南省長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心地區(qū)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告》和《長(zhǎng)株潭生態(tài)綠心地區(qū)土壤侵蝕分布圖》。

1.6 著力推動(dòng)信息化建設(shè)

一是開(kāi)展了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管示范工作。2017年開(kāi)始，湖南省在長(zhǎng)沙市開(kāi)展了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管示范建設(shè)，通過(guò)現(xiàn)代化的手段對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作進(jìn)行監(jiān)督，取得了良好的示范效果。二是大力推進(jìn)國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程圖斑精細(xì)化管理。組織省、市、縣三級(jí)水土保持工作人員集中開(kāi)展了多次無(wú)人機(jī)操作培訓(xùn)，逐步推廣無(wú)人機(jī)在水土保持工作中的應(yīng)用，省水利廳多次利用無(wú)人機(jī)對(duì)國(guó)家水土保持重點(diǎn)治理項(xiàng)目進(jìn)行了航拍復(fù)核。此外，還對(duì)部分已實(shí)施項(xiàng)目開(kāi)展了國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程實(shí)施效果影像評(píng)價(jià)工作。

2 存在的主要問(wèn)題

2.1 水土流失治理任務(wù)依然艱巨

根據(jù)《湖南省第三次水土流失遙感調(diào)查公告》，截至2015 年底，全省仍有輕度以上水土流失面積37 357.47 km2，占全省土地總面積的17.63%，其中中度及以上水土流失面積11 859.4 km2；全省年均水土流失總量11 981.07萬(wàn)t。根據(jù)《湖南省水土保持規(guī)劃(2016—2030年)》確定的治理目標(biāo)，全省在規(guī)劃期內(nèi)需要治理水土流失面積26 150 km2，平均每年需治理1 743.3 km2，而中央每年安排的治理資金僅能完成450～500 km2，大部分任務(wù)需地方完成。目前，湖南省各級(jí)財(cái)政未安排本級(jí)水土保持重點(diǎn)工程，且中央投資項(xiàng)目地方配套資金有限，水土流失治理任務(wù)順利完成面臨較大壓力。

2.2 人為水土流失現(xiàn)象依然屢禁不止

部分生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持意識(shí)仍然落后，在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中未嚴(yán)格落實(shí)水土保持方案，不合理施工、無(wú)序施工甚至野蠻施工的現(xiàn)象依然存在。有的為減少建設(shè)成本，對(duì)棄渣隨意處置、隨意傾倒，特別是一些風(fēng)電項(xiàng)目溜渣現(xiàn)象較為普遍，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。部分生產(chǎn)建設(shè)單位在生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目地點(diǎn)、規(guī)模發(fā)生重大變化后，未及時(shí)履行水土保持方案變更手續(xù)；有的甚至未依法編報(bào)水土保持方案而擅自開(kāi)工建設(shè)，水土保持“三同時(shí)”制度未落實(shí)。此外，有的企業(yè)或個(gè)人為經(jīng)濟(jì)利益鋌而走險(xiǎn)，私自取土挖砂，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，換取個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。

2.3 水土保持執(zhí)法基礎(chǔ)有待進(jìn)一步夯實(shí)

一是群眾水土保持意識(shí)有待提高。經(jīng)多年宣傳，近年來(lái)群眾水土保持意識(shí)有所提高，但水土保持意識(shí)全面深入人心的局面仍未實(shí)現(xiàn)，群眾對(duì)預(yù)防水土流失發(fā)揮的監(jiān)督作用仍不明顯。二是執(zhí)法能力仍存不足。隨著“放管服”改革的進(jìn)一步推進(jìn)，水土保持監(jiān)管權(quán)力進(jìn)一步向基層下放，基層執(zhí)法任務(wù)加重。但與此同時(shí)，多地基層水土保持部門(mén)人員有限，特別是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員缺乏，難以應(yīng)對(duì)愈加繁重的監(jiān)管任務(wù)。三是執(zhí)法環(huán)境存在“特區(qū)”。一些地方以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為由，明確各行政執(zhí)法部門(mén)未經(jīng)批準(zhǔn)同意，不得對(duì)工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)工程進(jìn)行檢查執(zhí)法，使這些地方成了執(zhí)法的盲區(qū)。

2.4 水土保持監(jiān)測(cè)能力較為落后

一是監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)不完善。湖南雖然已建好14個(gè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，但數(shù)量仍偏少，信息采集代表性差。二是監(jiān)測(cè)手段較為落后。目前采用的監(jiān)測(cè)手段主要為常規(guī)監(jiān)測(cè)方法，效果和精度均不理想，無(wú)法與現(xiàn)代遙感監(jiān)測(cè)方法相比。三是技術(shù)力量薄弱。全省各水土保持監(jiān)測(cè)站點(diǎn)人員文化水平總體偏低，專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量較薄弱。四是運(yùn)行管護(hù)不到位。原有的監(jiān)測(cè)站點(diǎn)設(shè)施設(shè)備嚴(yán)重老化，難以滿(mǎn)足監(jiān)測(cè)要求，同時(shí)設(shè)施設(shè)備維護(hù)經(jīng)費(fèi)、觀測(cè)經(jīng)費(fèi)等缺乏，影響監(jiān)測(cè)工作正常進(jìn)行；由于缺乏運(yùn)行管護(hù)經(jīng)費(fèi)，目前的14個(gè)專(zhuān)業(yè)監(jiān)測(cè)站點(diǎn)實(shí)際只有10個(gè)正常運(yùn)行。

2.5 水土保持信息化水平不足

湖南省水土保持信息化工作前期開(kāi)展較為落后，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化監(jiān)管”起步與全國(guó)其他省份相比較為滯后，目前也只在長(zhǎng)沙市開(kāi)展了試點(diǎn)工作，要在全省14個(gè)市州全面推廣，還存在很大難度。受技術(shù)力量不足、經(jīng)費(fèi)難保障等現(xiàn)實(shí)條件影響，國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程“圖斑精細(xì)化”管理推廣至市、縣級(jí)難度較大，外業(yè)抽查工作全部利用無(wú)人機(jī)和移動(dòng)終端的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度很大。

3 下一步工作建議

3.1 健全考核機(jī)制

爭(zhēng)取出臺(tái)《湖南省水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核辦法》等相關(guān)考核辦法，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變水土保持監(jiān)管思路，變直接監(jiān)管為直接監(jiān)管與間接監(jiān)管相結(jié)合。依據(jù)水土保持法第五條、第八條規(guī)定，在明確水行政主管部門(mén)對(duì)水土保持監(jiān)管工作負(fù)總責(zé)的同時(shí)，在相應(yīng)考核辦法或其實(shí)施細(xì)則中進(jìn)一步明確相關(guān)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目審批單位和管理部門(mén)的水土保持監(jiān)管責(zé)任，通過(guò)建立全新的考核機(jī)制，促使更多部門(mén)直接參與到水土保持監(jiān)管工作中，形成水利部門(mén)負(fù)總責(zé)、各部門(mén)共同參與監(jiān)督的水土保持工作新局面。

3.2 建立水土保持多頭投入機(jī)制

一是完善地方財(cái)政投入機(jī)制。爭(zhēng)取省級(jí)建立水土保持專(zhuān)項(xiàng)基金，由省級(jí)財(cái)政每年投入資金用于水土流失治理、宣傳、監(jiān)督檢查、監(jiān)測(cè)及水土保持科技示范園創(chuàng)建等工作；鼓勵(lì)水土流失嚴(yán)重地區(qū)市、縣級(jí)財(cái)政投入專(zhuān)項(xiàng)資金用于水土流失防治。二是完善民間資本參與投資水土保持項(xiàng)目機(jī)制。從政府層面出臺(tái)鼓勵(lì)民間資本投入水土保持項(xiàng)目的優(yōu)惠政策，通過(guò)稅收優(yōu)惠、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等手段吸引民間資本參與水土流失治理；同時(shí)，通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)手段，廣泛發(fā)動(dòng)開(kāi)展水土保持科技示范園建設(shè)。

3.3 建立科學(xué)高效的水土保持監(jiān)管機(jī)制

一是樹(shù)立“管重于建”的思想，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督管理工作作為后期水土保持工作的重心，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，加大執(zhí)法力度。二是進(jìn)一步提高監(jiān)管工作信息化水平，在長(zhǎng)沙試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全省逐步推廣生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“天地一體化”監(jiān)管，綜合利用高分辨率衛(wèi)星影像、無(wú)人機(jī)航拍、移動(dòng)終端等手段開(kāi)展水土保持監(jiān)管工作。三是進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管方式。在嚴(yán)把生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批關(guān)，提高方案編制質(zhì)量的基礎(chǔ)上，結(jié)合部門(mén)明察暗訪(fǎng)、委托技術(shù)單位開(kāi)展技術(shù)評(píng)估等多種手段，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作進(jìn)行監(jiān)督，促使生產(chǎn)建設(shè)單位全面落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。

3.4 因地制宜開(kāi)展水土流失綜合治理

一是抓好重點(diǎn)區(qū)域治理。重點(diǎn)加強(qiáng)水土流失嚴(yán)重地區(qū)特別是老少邊窮地區(qū)的水土流失治理力度，在水土流失治理規(guī)劃、水土流失治理資金安排中統(tǒng)籌考慮、優(yōu)先支持。二是推廣生態(tài)清潔小流域建設(shè)。圍繞建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的總體目標(biāo)，堅(jiān)持水土流失治理與農(nóng)村環(huán)境綜合整治相結(jié)合，減少農(nóng)村面源污染，美化農(nóng)村環(huán)境，建設(shè)山清水秀的美麗鄉(xiāng)村。三是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)結(jié)合。因地制宜，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)公司和大戶(hù)進(jìn)行治理，提高科學(xué)治理水平，將水土保持工程作為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，建設(shè)一批高質(zhì)量的精品示范工程，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

3.5 全面提升水土保持監(jiān)測(cè)能力

一是進(jìn)一步完善水土保持監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)。在現(xiàn)有條件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步新建、改建一批監(jiān)測(cè)站點(diǎn)，逐步加密和優(yōu)化站網(wǎng)布局，提高監(jiān)測(cè)站點(diǎn)覆蓋面，提高站網(wǎng)運(yùn)行的自動(dòng)化、規(guī)范化水平。二是強(qiáng)化監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)能力建設(shè)。完善監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，提高監(jiān)測(cè)人員的技術(shù)水平和監(jiān)測(cè)能力，并將水土保持監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，提高監(jiān)測(cè)保障水平。三是提高監(jiān)測(cè)手段，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)范圍。綜合運(yùn)用現(xiàn)代化的監(jiān)測(cè)手段，在強(qiáng)化站點(diǎn)監(jiān)測(cè)，開(kāi)展全省性、區(qū)域性水土流失普查的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國(guó)家水土保持重點(diǎn)工程的水土流失狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)控，為科學(xué)治理水土流失提供數(shù)據(jù)支撐。四是建立省級(jí)水土保持大數(shù)據(jù)平臺(tái)。建立信息全面、資源共享的全省水土流失和水土保持基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，不斷充實(shí)、完善水土保持治理、監(jiān)督、監(jiān)測(cè)信息。