關(guān)于新時(shí)期生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)人為水土流失監(jiān)管的思考

閆建軍，常丹東

(1.平羅縣水務(wù)局，寧夏 平羅 753400；2.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

2018年9月，水利部鄂竟平部長(zhǎng)在主持召開(kāi)專題會(huì)聽(tīng)取水土保持司匯報(bào)后指出，新時(shí)代水土保持工作總的思路和要求是，把工作重心切實(shí)轉(zhuǎn)變到監(jiān)管上來(lái)，在監(jiān)管上強(qiáng)手段，在治理上補(bǔ)短板。要把生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失作為監(jiān)管的重中之重，并突出抓好三個(gè)要素：一是能找著問(wèn)題。大力抓好監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)工作，運(yùn)用好高新技術(shù)手段，及時(shí)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)人為水土流失違法違規(guī)行為。二是對(duì)問(wèn)題能夠認(rèn)定。依法依規(guī)科學(xué)認(rèn)定不同主體、不同性質(zhì)的人為破壞行為。三是嚴(yán)格責(zé)任追究處罰。針對(duì)不同主體、不同對(duì)象、不同活動(dòng)，細(xì)化提出責(zé)任追究和處罰標(biāo)準(zhǔn)。要綜合采取經(jīng)濟(jì)處罰、約談、通報(bào)、信用黑名單等手段，讓違法者、失信者受到應(yīng)有的懲處，形成強(qiáng)大威懾。

生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)水土流失監(jiān)管多年來(lái)一直是水土保持工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，為促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供了有力支撐，但當(dāng)前與國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的要求相比，仍面臨不少挑戰(zhàn)。作為一名水土保持工作者，深感生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)涉及的行業(yè)眾多，水土流失監(jiān)管是一項(xiàng)社會(huì)化工作，監(jiān)管難度非常之大。扎實(shí)貫徹落實(shí)鄂竟平部長(zhǎng)突出抓好“三個(gè)要素”的指示，需要做好水土流失調(diào)查取證、水土流失違法違規(guī)行為認(rèn)定、水土流失違法責(zé)任追究等重點(diǎn)工作，而這些工作又涉及公安、質(zhì)監(jiān)、司法等部門。認(rèn)真貫徹落實(shí)水土保持法、強(qiáng)化部門橫向聯(lián)合工作，對(duì)推動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)人為水土流失監(jiān)管至關(guān)重要。結(jié)合多年來(lái)水土保持相關(guān)工作開(kāi)展情況，借鑒有關(guān)部門對(duì)相關(guān)工作歸口管理的具體要求和推進(jìn)情況，就新時(shí)期生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)人為水土流失監(jiān)管思考如下。

1 關(guān)于如何找著問(wèn)題

1.1 水土保持法有關(guān)法律要求及當(dāng)前執(zhí)行情況

及時(shí)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)人為水土流失違法違規(guī)行為是水土流失調(diào)查取證的工作要求，同時(shí)也是能否找著問(wèn)題的關(guān)鍵。關(guān)于水土流失調(diào)查取證，水土保持法第四十四條做了原則性規(guī)定，水政監(jiān)督檢查人員依法履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)，有權(quán)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證。

這條規(guī)定以法律條文形式授權(quán)水政監(jiān)督檢查人員開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證，但是沒(méi)有明確水政監(jiān)督檢查人員單獨(dú)調(diào)查取證的結(jié)果在司法審判中是否可以作為證據(jù)，以及水行政主管部門與公安機(jī)關(guān)在水土保持執(zhí)法過(guò)程中的相互關(guān)系等內(nèi)容。同時(shí)，水行政主管部門在日常水土保持執(zhí)法中，由于部門權(quán)限、執(zhí)法手段有限，因此，阻礙執(zhí)法、抗拒執(zhí)法的情況大量存在，嚴(yán)重影響水土保持執(zhí)法效率和執(zhí)法人員的人身安全。實(shí)際工作中，1991—2010年之間，水土保持違法案件的調(diào)查取證多由水土保持監(jiān)督執(zhí)法部門單獨(dú)或與法院共同完成。近年來(lái)，特別是在新水土保持法實(shí)施后，隨著設(shè)施設(shè)備及技術(shù)力量的提高，水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)逐漸成了水土保持違法案件調(diào)查取證的重要機(jī)構(gòu)，水土保持監(jiān)測(cè)調(diào)查總結(jié)報(bào)告的法律權(quán)威性也逐步得到強(qiáng)化。例如，晉陜蒙水土保持監(jiān)督局多次委托中科院水土保持研究所開(kāi)展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持違法監(jiān)測(cè)工作；在2017年的貴州首例水土流失環(huán)境公益訴訟案的開(kāi)庭審理中，相關(guān)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)編制的水土保持監(jiān)測(cè)調(diào)查總結(jié)報(bào)告就發(fā)揮了主要證據(jù)的作用。

1.2 相關(guān)行業(yè)部門找著問(wèn)題的主要途徑和手段

以環(huán)保部為例，為推進(jìn)環(huán)保部門現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證工作及取證材料的證據(jù)作用，環(huán)保部于2013年11月聯(lián)合公安部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》(環(huán)發(fā)〔2013〕126號(hào))，該文明確提出，要樹立證據(jù)意識(shí)，依法嚴(yán)厲打擊環(huán)境污染犯罪。各級(jí)環(huán)境保護(hù)、公安部門要牢固樹立證據(jù)意識(shí)，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地收集涉嫌環(huán)境污染犯罪的各類證據(jù)。環(huán)境保護(hù)部門在執(zhí)法過(guò)程中要及時(shí)收集、提取、監(jiān)測(cè)固定污染物種類、濃度、數(shù)量等證據(jù)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)依法偵辦環(huán)境污染刑事案件，要借助環(huán)境保護(hù)部門的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)支持，提高辦案質(zhì)量。要求各地環(huán)保和公安機(jī)關(guān)建立完善聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度、重大案件會(huì)商督辦制度3個(gè)制度，以及案件移送機(jī)制、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制、案件信息共享機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制4個(gè)機(jī)制。

這項(xiàng)工作極大地提高了精準(zhǔn)找到問(wèn)題的工作效率。近年來(lái)，浙江、山東、河北等省已探索建立了環(huán)保與公安聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，出臺(tái)了文件，成立了專門的機(jī)構(gòu)，組建了隊(duì)伍，共同執(zhí)法取證。例如，浙江設(shè)立了省公安廳駐環(huán)保廳工作聯(lián)絡(luò)室，全省各地級(jí)市均設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，85%以上的縣(市、區(qū))也設(shè)了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。山東省公安廳成立了食品藥品與環(huán)境犯罪偵查總隊(duì)，全省17個(gè)地級(jí)市中有14個(gè)成立了對(duì)口的偵查支隊(duì)。

1.3 關(guān)于如何找著問(wèn)題的思考

調(diào)查取證是找到問(wèn)題的關(guān)鍵，收集到的取證材料能否作為證據(jù)同樣至關(guān)重要。建議水利部與公安部建立完善銜接配合的水土保持執(zhí)法工作機(jī)制，力爭(zhēng)做到水利和公安共建執(zhí)法機(jī)構(gòu)、共享執(zhí)法人員、共同調(diào)查取證、共處水土流失案件，具體為：建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度，解決重大聯(lián)動(dòng)事項(xiàng)；建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員制度，強(qiáng)化日常聯(lián)動(dòng)執(zhí)法；建立完善案件移送機(jī)制，規(guī)范聯(lián)動(dòng)執(zhí)法程序；建立重大案件會(huì)商和督辦制度，加強(qiáng)案件風(fēng)險(xiǎn)研判；建立緊急案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，做到執(zhí)法工作無(wú)縫銜接；建立案件信息共享機(jī)制，提高聯(lián)動(dòng)執(zhí)法效率；建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，提高執(zhí)法效率。

2 關(guān)于如何認(rèn)定問(wèn)題

2.1 水土保持法有關(guān)法律要求及當(dāng)前執(zhí)行情況

水土保持法涉及水土流失行為的條文主要有：第八條造成水土流失的行為，第十五條、第三十二條、第五十二條(兩次)造成水土流失的活動(dòng)、行為，第十七條造成水土流失的活動(dòng)，第十八條造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，第二十五條造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，第三十八條造成水土流失的活動(dòng)，第四十八條造成水土流失的活動(dòng)。涉及水土流失行為認(rèn)定的條文主要有第四十條，縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)發(fā)揮水土保持監(jiān)測(cè)工作在政府決策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和社會(huì)公眾服務(wù)中的作用；第四十二條，國(guó)務(wù)院水行政主管部門和省級(jí)人民政府水行政主管部門應(yīng)根據(jù)水土保持監(jiān)測(cè)情況定期公告水土流失類型、面積、強(qiáng)度、分布及變化，水土流失危害，水土流失預(yù)防和治理情況。

這些法律規(guī)定都對(duì)水土流失的法律責(zé)任做了原則要求，但就水土流失事件的認(rèn)定主體，水土流失事件的追根溯源判定及鑒定相關(guān)責(zé)任歸屬、水土流失危害及經(jīng)濟(jì)損失評(píng)價(jià)等具體內(nèi)容，尚需從法律層面進(jìn)一步完善。

2.2 相關(guān)行業(yè)部門認(rèn)定的主要途徑和手段

對(duì)認(rèn)定主體，即由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定，《檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定管理辦法》(國(guó)家質(zhì)檢總局令第163號(hào))規(guī)定，凡是為司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)做出的裁決及社會(huì)經(jīng)濟(jì)、公益活動(dòng)出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)，都需要通過(guò)國(guó)家認(rèn)監(jiān)委相關(guān)資質(zhì)認(rèn)定。2015年12月21日，司法部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》，明確環(huán)境訴訟中需要解決的專門性問(wèn)題，并規(guī)定了環(huán)境損害司法鑒定的主要領(lǐng)域。該通知明確將環(huán)境損害鑒定評(píng)估納入司法鑒定行列，對(duì)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范提出了明確要求。

2.3 關(guān)于如何認(rèn)定的思考

按照水土保持法，水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)具有水土流失生態(tài)環(huán)境狀況和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)的公益性職能，部分省份已在水土保持法實(shí)施辦法或水土保持條例中植入了水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的水土流失事件認(rèn)定職能。2017年1月18日印發(fā)的《水利部關(guān)于加強(qiáng)水土保持監(jiān)測(cè)工作的通知》(水保〔2017〕36號(hào))明確要求，要全面做好違法行為監(jiān)測(cè)，為違法事實(shí)確定、案件查處和糾紛仲裁等提供監(jiān)測(cè)服務(wù)。要開(kāi)展水土流失違法事實(shí)監(jiān)測(cè)，按照水土保持法及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)造成嚴(yán)重水土流失或存在重大水土流失隱患的行為進(jìn)行監(jiān)測(cè)，鑒定違法事實(shí)，為及時(shí)消除水土流失隱患、避免人為水土流失災(zāi)害、糾紛責(zé)任認(rèn)定和監(jiān)督執(zhí)法提供依據(jù)。綜上，水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是為司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)做出的裁決出具具有證明作用的數(shù)據(jù)、結(jié)果的最佳支持單位，由水利聯(lián)合司法、國(guó)家質(zhì)檢部門賦予水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)司法鑒定資質(zhì)，制定水土流失損害評(píng)估鑒定技術(shù)規(guī)范，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確開(kāi)展水土流失犯罪證據(jù)的監(jiān)測(cè)、收集、提取工作，并將由水土保持監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)確定的證據(jù)納入“兩高”認(rèn)可的證據(jù)體系，可為水土流失行為認(rèn)定及案件審判提供有力的專業(yè)和技術(shù)支撐。

3 關(guān)于如何追究責(zé)任

3.1 水土保持法有關(guān)法律要求及當(dāng)前執(zhí)行情況

水土保持法第五十八條規(guī)定：違反本法規(guī)定，造成水土流失危害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。多年法律實(shí)踐表明，這只是原則性的規(guī)定，到底造成什么樣的水土流失危害應(yīng)依法承擔(dān)民事責(zé)任，造成什么樣的水土流失危害構(gòu)成犯罪應(yīng)依法追究刑事責(zé)任，這些尚需要進(jìn)一步從法律層面細(xì)化解釋。

3.2 相關(guān)行業(yè)部門追究責(zé)任的主要途徑和手段

以環(huán)保部推動(dòng)“兩高”出臺(tái)環(huán)境污染刑事案件司法解釋為例，2013年6月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)，同時(shí)公布4起污染環(huán)境典型案例。《解釋》細(xì)化了《刑法修正案(八)》中關(guān)于環(huán)境污染刑責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)(包括私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)在內(nèi)的14種情況，都可被認(rèn)定為嚴(yán)重污染環(huán)境，責(zé)任人將被追究刑事責(zé)任)。2013年6月至當(dāng)年年底，環(huán)保部門向公安機(jī)關(guān)移送了近300起涉嫌環(huán)境污染犯罪案件，超過(guò)過(guò)去5年的總和；公安機(jī)關(guān)立案?jìng)赊k247起該類案件，相當(dāng)于過(guò)去10年立案總量，共移送檢察機(jī)關(guān)起訴145起。2014年12月8日，最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過(guò)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。2015年2月9日，最高人民法院審判委員會(huì)第1644次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。通過(guò)這些工作，進(jìn)一步明確了各類環(huán)境有關(guān)案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及量刑標(biāo)準(zhǔn)，有力地提高了環(huán)保司法審判的可操作性。

3.3 對(duì)于如何追究責(zé)任的思考

參考環(huán)保做法，推進(jìn)最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布關(guān)于辦理水土流失民事和刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋，并輔以相關(guān)典型案例，細(xì)化說(shuō)明承擔(dān)水土流失民事責(zé)任和構(gòu)成犯罪的水土流失刑事責(zé)任的行為及認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于推進(jìn)水土流失案件司法審判的客觀性、公正性和可操作性意義重大。

4 結(jié) 語(yǔ)

十九大報(bào)告指出，全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命，強(qiáng)調(diào)要深化依法治國(guó)實(shí)踐。依法治國(guó)在于有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)。貫徹落實(shí)十九大精神，按照深化依法治國(guó)實(shí)踐要求，進(jìn)一步加大工作力度，認(rèn)真貫徹落實(shí)水土保持法，加快構(gòu)建以水土保持法為核心，內(nèi)外銜接、體系完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的法規(guī)制度體系，取得水土保持依法行政、依法決策、依法管理新突破，這些工作和依法治國(guó)密切相連，對(duì)于做好生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)人為水土流失監(jiān)管工作意義重大。這是新時(shí)期新形勢(shì)給水土保持工作帶來(lái)的難得發(fā)展機(jī)遇，亟待推進(jìn)，刻不容緩。