關于生產建設項目水土流失防治標準體系的探討

牛崇桓，程 復

(水利部 水土保持司，北京 100053)

1991年我國的水土保持法正式頒布，建立了生產建設項目水土保持方案和水土保持設施驗收制度。1994年水利部、國家計委、國家環境保護局聯合發布《開發建設項目水土保持方案管理辦法》，啟動實施生產建設項目水土保持方案制度和水土保持設施驗收制度。2002年水利部頒布《開發建設項目水土保持設施驗收管理辦法》，明確了生產建設項目水土保持設施驗收的任務、程序和標準。2008年水利部發布《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)(以下簡稱《標準》)和《開發建設項目水土保持設施驗收技術規程》(GB/T 22490—2008)兩個國家標準，進一步規范了生產建設項目水土流失防治的目標體系和驗收要求，為建設項目水土流失防治和水行政主管部門開展監督管理提供了有力的支撐。隨著經濟社會發展，新時代對水土保持工作提出了新任務新要求，完善生產建設項目水土流失防治標準體系已成為當前緊迫的任務。

1 現行生產建設項目水土流失防治標準體系的應用實踐

《標準》建立了水土流失防治標準二類別、三等級、三階段、六指標體系，為有效預防和治理生產建設活動導致的水土流失，減輕對生態環境可能產生的負面影響，減少水土流失危害等起到了重要作用。

1.1 生產建設項目水土流失防治標準體系設計

(1)生產建設項目二類別設計。《標準》將生產建設項目按建設和生產運行情況劃分為建設類和建設生產類兩個類別。建設類項目包括公路、鐵路、機場、港口碼頭、水工程、電力工程(水電、核電、風電、輸變電)等水土流失主要發生在建設期的項目。建設生產類項目包括礦產和石油天然氣開采及冶煉、建材、火力發電等水土流失發生在建設期和生產運行期的項目。

(2)防治標準三等級設計。《標準》按開發建設項目所處水土流失防治區和所處地理位置、水系、河道、水資源及水功能、防洪功能等確定水土保持工程建設按照一、二、三級標準三個等級設計防治指標值。

(3)防治標準三階段設計。《標準》將生產建設項目在二類別設計的基礎上，按工程建設進度將其劃分為施工期、試運行期和生產運行期三個階段，不同階段內規定不同的防治指標值。

(4)防治標準六指標設計。《標準》設計了六項水土流失防治指標，包括擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率、林草覆蓋率。

1.2 六項指標體系的應用

(1)水土保持方案編制。水土保持法規定水土保持方案應當包括水土流失預防和治理的范圍、目標、措施和投資等內容。因此，確定水土流失防治的定性和定量目標是水土保持方案編制的主要內容之一。六項水土流失防治指標作為量化水土流失防治定量目標的重要指標，發揮了引導防治措施總體布局，安排防治措施體系，優化工程施工工藝和控制防治措施質量的作用。

(2)水土保持方案技術評審。正確設立水土流失防治目標是水土保持方案技術評審的重點。《水利部辦公廳關于進一步加強生產建設項目水土保持方案技術評審工作的通知》(辦水保〔2016〕123號)，明確把水土流失防治目標是否合理作為水土保持方案技術評審通過的重要條件。通過對六項水土流失防治指標的嚴格控制，保證了合理規定生產建設單位的法律義務，科學確立了水土流失防治的總體任務和目標，從而提高水土保持方案編制的質量和水平。

(3)水土保持監測評價。水土流失防治義務是否履行、任務是否完成、目標是否實現是生產建設項目水土保持監測工作的主要內容。六項水土流失防治指標作為水土流失防治效果監測評價指標體系廣泛應用于生產建設項目水土保持監測中，為水土保持監測評價和控制的定量化提供了有效途徑，為落實生產建設項目水土保持監測制度和發揮水土保持監測的控制作用提供了理論支撐。

(4)水土保持設施驗收。評價水土流失防治義務是否履行、任務是否完成、目標是否實現是生產建設項目水土保持設施驗收的主要任務。六項水土流失防治指標作為反映水土流失防治效果的指標體系，在水土保持設施驗收中，已經成為衡量和檢驗建設單位是否履行水土流失防治義務、是否完成水土流失治理任務、是否滿足《標準》和水土保持方案批復要求的重要指標和手段。

1.3 生產建設項目防治標準體系應用評估

(1)三等級設計評估。《標準》按區域不同將防治標準設計為一級、二級、三級三個等級，對治理任務和效果提出不同要求，未能體現出法律公平性和全面防治的原則。水土保持法規定對生產建設活動過程中可能造成的水土流失，單位和個人有義務采取預防措施；對已經造成的水土流失有義務采取治理措施。法律規定的義務對任何單位和個人都是公平和無差別的。《標準》提出的三等級設計，允許生產建設項目根據所處的不同區域執行不同的防治標準等級，承擔不同的防治義務和防治效果，沒有體現出水土流失全面防治義務的公平性。工程等級體現的應該是工程的防治能力和抗逆能力，而非治理程度和效果，無論是自然條件好還是差的區域，只要造成了水土流失，就應該按照“應治盡治”的原則進行全面治理，提高工程標準等級不應是提高水土流失防治率，而是提高工程等級或是設計標準等級。

(2)三階段設計評估。《標準》將生產建設項目劃分為施工期、試運行期和生產運行期三個階段，不同階段內規定不同的防治指標值。水土流失防治指標體現的應該是生產建設項目水土流失的最終防治效果，防治指標規定的也應是最終目標，并成為工程的水土保持設計指標。工程建設階段內的水土流失防治效果受工程建設進度制約，一般不易量化控制。如施工期和試運行期目標僅能反映水土流失防治進度情況，因此無須作為工程設計指標的剛性規定。

(3)六項指標設計評估。全面預防和治理水土流失是水土保持法確定的強制性法律義務，任何單位和個人都必須履行。六項水土流失防治指標中的擾動土地整治率和水土流失總治理度在不同的地理位置出現不同的甚至更低的要求，導致對生產建設過程中的水土流失防治在設計標準上規定為無須全面治理的誤解，對生產建設項目水土流失防治形不成有效的剛性約束，破壞了水土保持法律責任的強制性和嚴肅性。

2 完善生產建設項目水土流失防治標準體系的主要思路

為了進一步貫徹落實水土保持法的有關規定，更好地推動生產建設項目落實新時期水土流失防治的新任務新要求，水土流失防治標準體系的調整應遵循以下原則：

2.1 充分考慮法律義務的公平性

防治標準體系的建立要充分遵循法律義務的公平性，法律規定的義務應該人人平等。生產建設活動要按照“應治盡治”原則，實行全面治理，不能因生產建設活動類型不同、所處區域不同就在工程設計上減少或減輕生產建設主體的水土流失防治責任和防治要求。

2.2 充分考慮水土流失的危害性

防治標準體系的建立要充分考慮我國因生產建設項目引起的水土流失危害嚴重并且分布廣泛的特點。不論是在水土流失重點防治區還是在一般防治區內，水土流失防治任務應該是一致的，只要造成了水土流失，產生了危害，就應當積極治理。體現水土流失重點防治區不應該在水土流失防治任務和目標上有所區別，而應該是在防治工程的技術標準和工程等級上有所區別。對處在水土流失重點防治區域內或是可能產生水土流失危害比較嚴重的生產建設項目應當提高防治工程的建設標準和等級，如防洪標準和安全標準等。

2.3 充分考慮水土流失防治技術的成熟性

防治標準體系的建立要充分考慮水土流失防治技術的成熟性，體現生產建設項目防治責任范圍內水土流失必須全部治理的底線思維。經過長期的探索和實踐，我國已經形成了完整成熟的水土流失防治技術措施體系，包括工程、植物及化學固結等多種可用的措施。防治標準體系的建立應當引導生產建設項目考慮和利用一切可用的防治技術，形成一套完整的、綜合的防治措施體系，實現水土流失的全面治理。

2.4 充分考慮防治指標的科學合理性

防治標準體系的建立要充分考慮防治指標的統一性和邏輯性。首先是防治指標的計算要有可操作性，對于不容易獲得或是不能計算的指標不應被列入指標體系。其次是防治指標要有唯一性，各指標之間是獨立的、沒有相互換算的邏輯關系。再次是防治指標要有同一性，應該是水土保持工程設計的唯一標準，也是水土保持設施驗收的重要依據。

3 完善生產建設項目水土流失防治標準體系

在充分吸收現有生產建設項目水土流失防治標準體系成功經驗的基礎上，結合新時期對生產建設活動水土流失防治的新要求，生產建設項目水土流失防治標準體系可以考慮生產建設項目二類別、工程等級依標準、防治標準二階段(設計階段和驗收階段)及設計指標和驗收指標相銜接格局。

3.1 工程類別劃分

生產建設項目按建設和生產運行情況劃分為建設類和生產建設類，具體劃分方法同《標準》。

3.2 工程等級劃分

水土流失防治工程按《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)和《水土保持工程設計規范》(GB 51018—2014)確定水土保持工程和建筑物的等級。按照水土保持法規定，在國家水土保持重點預防區和重點治理區，水土保持各項工程按提高一個等級(級別)進行設計。當主體工程設計要求更高時，依照主體工程設計規范確定工程等級。

3.3 工程階段劃分

在開工前的水土保持方案批復階段，確定生產建設項目水土流失防治設計指標，在生產建設項目投入生產運行前的驗收階段，確定水土保持設施驗收指標。

3.4 水土流失防治設計指標

(1)水土流失治理率(%)。定義為生產建設項目水土保持措施面積占水土流失防治責任范圍內水土流失面積的百分比。根據水土保持法規定，建設單位應當對其防治責任范圍內的水土流失實施全面治理。該指標能反映出生產建設單位是否全面履行水土流失防治的法律義務，設計的防治責任范圍內水土流失是否全部治理。

(2)水土流失強度控制率(%)。定義為生產建設項目水土流失防治責任范圍內平均容許土壤流失量與實施水土保持措施后的平均土壤流失強度之比。該指標定義與《標準》中的土壤流失控制比基本一致。

(3)水土流失總量控制率(%)。定義為未流出生產建設項目水土流失防治責任范圍的土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)總量與擾動土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)之比，這里說的流出的土壤總量不包括正常的土壤再利用。該指標用來全面控制重大水土流失，不得出現大量砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣流出生產建設項目區的現象。

(4)水土流失危害控制率(%)。定義為進入村莊、農田、江河湖庫等重要保護對象的土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)總量與生產建設項目擾動土壤(砂、石、矸石、尾礦、廢渣)總量之比。該指標用來全面控制重大水土流失危害，不得出現砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣埋壓農田、淤積江河湖庫、損害村莊及其他保護對象的現象。

(5)林草覆蓋率(%)。定義為實施的林草類植被面積占項目建設區面積的百分比。該指標定義與《標準》中的林草覆蓋率基本一致，但應區分氣候條件和項目類型，形成剛性約束。

(6)表層土壤保護率(%)。定義為生產建設項目水土保持方案確定的剝離保護表層土壤總量占水土流失防治責任范圍內應實施剝離保護措施的表層土壤量的百分比。水土保持法規定，對生產建設活動所占用土地的表層土壤應當進行分層剝離、保存和利用，這是生產建設單位應盡的法律義務。

3.5 水土保持設施驗收指標

(1)水土保持措施實施率(%)。定義為生產建設項目已經實施的水土保持措施面積占水土保持方案確定的水土流失治理面積的百分比。水土保持措施實施率能反映生產建設單位是否全面履行了水土流失防治的法律義務，防治責任范圍內的水土流失區域是否得到全部治理，水土保持方案批復的水土流失防治任務是否全面完成。

(2)水土保持措施達標率(%)。定義為生產建設項目已實施水土保持措施的達標面積占水土保持方案確定的水土保持措施總面積的百分比。全面實施水土保持措施僅說明建設單位履行了防治義務，完成了水土保持方案確定的治理任務，但并不代表

水土流失防治效果達到了水土保持方案的要求。只有實施的水土保持措施達到國家標準，才能正常發揮防治水土流失的作用，起到應有的水土流失防治效果。該指標可反映生產建設單位實施水土保持措施后是否起到了水土流失防治效果。

(3)水土流失強度控制率(%)。與設計階段的指標相同。考慮到水土保持植物措施的防治功能具有增長性特征，該指標可低于設計指標。

(4)水土流失危害控制率(%)。與設計階段的指標相同。考慮到水土保持植物措施的防治功能具有增長性特征，該指標可低于設計指標。

(5)林草覆蓋率(%)。與設計階段的指標相同。考慮到水土保持植物措施的防治功能具有增長性特征，該指標可低于設計指標。

(6)表層土壤保護率(%)。與設計階段的指標相同。

(7)臨時措施實施率(%)。定義為生產建設項目已實施的臨時水土保持措施面積占水土保持方案確定的臨時水土保持措施面積的百分比。臨時防護措施是生產建設項目水土流失防治措施體系中不可缺少的重要組成部分, 對有效控制生產建設項目建設期間的水土流失和落實“三同時”制度有著非常重要的作用，是水土流失防治的重要任務，在生產建設活動中應全面落實。