山東省鄒城市推行農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)

曹斌挺 王金平 王鷹翔

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是水利改革發(fā)展的重要內(nèi)容，也是完善資源性產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的重要組成部分。積極開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水、提高農(nóng)業(yè)用水效率、加強(qiáng)工程管護(hù)、優(yōu)化水資源配置、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用等方面具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。筆者結(jié)合工作調(diào)研，對(duì)山東省鄒城市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，以期為淮河流域農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作提供參考。

一、基本情況

鄒城市位于山東省南部，屬淮河流域南四湖水系，轄區(qū)面積1616km2，其中耕地面積94.07萬(wàn)畝，灌溉面積65萬(wàn)畝，有效灌溉面積57萬(wàn)畝；轄區(qū)內(nèi)主要以小麥、玉米種植為主，部分經(jīng)果林，少量花生、土豆等；至2016年底共建成各類(lèi)水利工程2萬(wàn)余處，其中大型水庫(kù)1座，小（1）型水庫(kù)20座，小（2）型水庫(kù)97座，塘壩942座，總庫(kù)容2億m3；大小河流111條，田間主要排水溝渠260km；累計(jì)建成規(guī)模機(jī)電井9417眼，固定排灌站50處；全市用水總量為29460.6萬(wàn)m3，農(nóng)田灌溉用水量為15897.6萬(wàn)m3，占用水總量的54%。

二、主要經(jīng)驗(yàn)做法

1.明確農(nóng)業(yè)初始水權(quán)，建立水權(quán)交易制度

鄒城市根據(jù)《山東省主要農(nóng)作物灌溉定額》（DB37/T1640.1-2015），結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀粭l件、水資源狀況和現(xiàn)狀用水水平，制定公布了全市農(nóng)業(yè)灌溉用水定額指標(biāo)，明確了小麥、玉米、花生、地瓜、土豆、蔬菜、果樹(shù)等不同作物每畝灌溉用水定額和灌溉次數(shù)，并將2017年度農(nóng)業(yè)灌溉用水指標(biāo)分解下達(dá)至各鎮(zhèn)（街道），以管護(hù)組織為單元明晰農(nóng)業(yè)灌溉初始水權(quán)并發(fā)放《農(nóng)業(yè)水權(quán)使用證》，管護(hù)組織再將用水計(jì)劃分配到每戶(hù)，并發(fā)放《農(nóng)業(yè)灌溉用水管理手冊(cè)》，用于記錄每次灌溉用水量、結(jié)余量等。

鄒城市依托齊魯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建立了水權(quán)交易制度和平臺(tái)，將水權(quán)流轉(zhuǎn)交易與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易、林權(quán)流轉(zhuǎn)交易等一同納入《鄒城市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理辦法》進(jìn)行統(tǒng)一管理，明確了水權(quán)流轉(zhuǎn)交易的信息發(fā)布、流程和所需材料，鼓勵(lì)項(xiàng)目區(qū)管護(hù)組織在不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水的前提下，允許農(nóng)業(yè)灌溉用水權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)@得收益；同時(shí)推行節(jié)余水量跨區(qū)跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓?zhuān)蕴岣哂盟省?/p>

2.合理制定水價(jià)，推行超定額累進(jìn)加價(jià)制度

農(nóng)業(yè)灌溉供水成本主要包括固定資產(chǎn)折舊費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)、原水費(fèi)等。鄒城市推行在政府指導(dǎo)價(jià)格基礎(chǔ)上，由管護(hù)組織與農(nóng)戶(hù)協(xié)商定價(jià)。具體操作模式為由村兩委按照政府物價(jià)部門(mén)確定的指導(dǎo)價(jià)，召集黨員和群眾代表商定不低于工程運(yùn)行維護(hù)成本的水價(jià)（包括供水成本、工程維護(hù)費(fèi)、運(yùn)行管理費(fèi)三部分），經(jīng)公示無(wú)疑義后執(zhí)行。同時(shí)，鄒城市鼓勵(lì)灌區(qū)管護(hù)組織加強(qiáng)節(jié)水及工程管理，以加大水價(jià)的激勵(lì)和約束作用，賦予其超定額累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)權(quán)力，對(duì)用水戶(hù)可以超定額加價(jià)110%～130%收費(fèi)，多收的水費(fèi)用于節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)或用于工程維護(hù)。

鄒城市在全市5個(gè)鎮(zhèn)選擇7個(gè)不同類(lèi)型灌區(qū)典型農(nóng)田水利灌溉工程點(diǎn)，委托有資質(zhì)的會(huì)計(jì)事務(wù)所按照國(guó)家發(fā)展改革委、水利部《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》和《山東省水利工程供水價(jià)格管理實(shí)施辦法》《山東省政府制定價(jià)格成本監(jiān)審固定資產(chǎn)折舊技術(shù)規(guī)范》等有關(guān)要求，依據(jù)2014～2016年各灌區(qū)供水生產(chǎn)成本（包括直接工資、直接材料、其他直接支出、固定資產(chǎn)折舊、修理費(fèi)、水資源費(fèi)、水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)、其他制造費(fèi)用等）和期間費(fèi)用（包括營(yíng)業(yè)費(fèi)用、管理費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等），統(tǒng)籌核算各灌區(qū)分年度供水完全成本水價(jià)和供水維修成本水價(jià)，報(bào)市物價(jià)局作為核算全市農(nóng)田水利灌溉用水指導(dǎo)價(jià)參考依據(jù)。

3.明晰工程產(chǎn)權(quán)，落實(shí)維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)

鄒城市先后實(shí)施完成了基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，明晰了農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證，按照產(chǎn)權(quán)和使用權(quán)合理分配的原則，將使用權(quán)移交給鎮(zhèn)、村農(nóng)民用水協(xié)會(huì)或經(jīng)營(yíng)主體；研究制訂了《鄒城市小農(nóng)水設(shè)施維修管護(hù)實(shí)施細(xì)則（試行）》《鄒城市財(cái)政資金購(gòu)買(mǎi)小型農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)公共服務(wù)的辦法》《鄒城市小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)考核辦法（試行）》等文件，建立了“工程產(chǎn)權(quán)所有者籌集為主，政府績(jī)效考核進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)為輔”的落實(shí)工程維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)的長(zhǎng)效機(jī)制及獎(jiǎng)懲辦法，財(cái)政每年列支200萬(wàn)元，用于農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)，每年列支10萬(wàn)元，用于管護(hù)主體的考核、獎(jiǎng)勵(lì)。出臺(tái)《鄒城市關(guān)于鼓勵(lì)和支持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，鼓勵(lì)工商或民政注冊(cè)的合作社、協(xié)會(huì)參與農(nóng)田水利工程管理，對(duì)新注冊(cè)成立的農(nóng)民用水合作組織，運(yùn)行滿一年考核合格的，給予2000元啟動(dòng)資金補(bǔ)助，并納入考核對(duì)象，根據(jù)考核等級(jí)分別給予5元/畝、2元/畝的獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)考核優(yōu)秀的，列為重點(diǎn)扶持對(duì)象，優(yōu)先安排水利工程建設(shè)及維修項(xiàng)目；對(duì)連續(xù)2年考核不合格的，不再納入考核對(duì)象，不享受財(cái)政資金扶持政策，直至依合同取消管護(hù)資格或依法吊銷(xiāo)證書(shū)。

4.完善供水計(jì)量設(shè)施，建設(shè)信息化平臺(tái)

鄒城市根據(jù)項(xiàng)目區(qū)灌溉特點(diǎn)，推行不同計(jì)量方式，機(jī)井灌區(qū)推行射頻卡控制方式，水庫(kù)自流灌區(qū)及泵站灌區(qū)推行總水表+分水表+移動(dòng)水表的方式，有條件的地方在建設(shè)時(shí)推行水表式給水栓，目前，已安裝遠(yuǎn)傳超聲波流量計(jì)61套，移動(dòng)水表100套，更新改造射頻器35臺(tái)。同時(shí)，將完善供水計(jì)量設(shè)施作為項(xiàng)目建設(shè)、督導(dǎo)檢查和考核驗(yàn)收的依據(jù)。

鄒城市開(kāi)發(fā)建設(shè)了農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革信息管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)管理、水價(jià)管理、設(shè)備監(jiān)控、水量統(tǒng)計(jì)等“一張圖”管理。該系統(tǒng)包括地圖顯示、水量統(tǒng)計(jì)、水權(quán)管理、水價(jià)管理、綜合報(bào)表、設(shè)備監(jiān)控、運(yùn)行維護(hù)、基礎(chǔ)信息和系統(tǒng)維護(hù)等九個(gè)模塊，分為縣、鎮(zhèn)和管護(hù)組織三級(jí)管理平臺(tái)。縣級(jí)平臺(tái)可以調(diào)看、查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)內(nèi)的所有數(shù)據(jù)，包括各級(jí)用水戶(hù)和用水量，如有超水權(quán)分配用水時(shí)，將及時(shí)報(bào)警；鎮(zhèn)級(jí)平臺(tái)對(duì)本鎮(zhèn)內(nèi)的數(shù)據(jù)進(jìn)行管理及使用；管護(hù)組織平臺(tái)對(duì)管理范圍內(nèi)的用水戶(hù)用水情況進(jìn)行收集、統(tǒng)計(jì)，也可對(duì)各支管用水量的收集統(tǒng)計(jì)，并可對(duì)支管進(jìn)行啟閉管理。

5.建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

精準(zhǔn)補(bǔ)貼方面，鄒城市對(duì)2016年前建設(shè)的水價(jià)偏低、水費(fèi)不能滿足運(yùn)行維修的灌溉工程，通過(guò)補(bǔ)貼，利用3年時(shí)間讓水價(jià)達(dá)到運(yùn)行維護(hù)成本水價(jià)；2016年后政府投資新建的灌溉工程，實(shí)現(xiàn)用水戶(hù)終端水價(jià)不低于運(yùn)行維護(hù)成本水價(jià)，不予以補(bǔ)貼；社會(huì)資本投資工程，對(duì)執(zhí)行水價(jià)低于全成本水價(jià)部分予以補(bǔ)貼，每立方米水補(bǔ)貼約0.3元左右。節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)方面，鼓勵(lì)灌區(qū)管護(hù)組織推廣節(jié)水措施，根據(jù)灌溉定額核算節(jié)水基數(shù)，對(duì)節(jié)水量低于節(jié)水基數(shù)20%（含20%）的，按每立方米0.02元進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，節(jié)水量高于節(jié)水基數(shù)20%的，按每立方米0.04元進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。針對(duì)完成水價(jià)綜合改革任務(wù)、具備按方計(jì)費(fèi)條件的中小型灌區(qū)，鄒城市出臺(tái)《鄒城市農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革精準(zhǔn)補(bǔ)貼及節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，推進(jìn)與保障農(nóng)民利益、反映節(jié)水成效、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、發(fā)揮價(jià)格杠桿調(diào)控相匹配的精準(zhǔn)補(bǔ)貼與節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制形成。

6.引入社會(huì)資本，實(shí)現(xiàn)政府、農(nóng)民、社會(huì)資本三方共贏

鄒城市于2017年實(shí)施了湖水東調(diào)灌區(qū)高效節(jié)水灌溉PPP項(xiàng)目。項(xiàng)目位于石墻、嶧山、唐村、北宿四鎮(zhèn)，灌溉形式為總提水站+干支渠+二級(jí)提水泵站+PVC管道+射頻控制器+出水栓，計(jì)劃發(fā)展高效節(jié)水灌溉面積10萬(wàn)畝。項(xiàng)目估算總投資約19123.29萬(wàn)元，主要用于敷設(shè)灌溉管道工程、管道附屬建筑物、泵房土建工程、水泵改造工程、田間管道地埋工程、自動(dòng)化控制系統(tǒng)建設(shè)等，回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)+政府水價(jià)精準(zhǔn)補(bǔ)貼，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)湖水東調(diào)灌區(qū)高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目的管理運(yùn)營(yíng)并向公眾提供配套公共服務(wù)獲得經(jīng)營(yíng)收益，政府補(bǔ)貼全成本水價(jià)與用戶(hù)終端水價(jià)的差價(jià)。項(xiàng)目建成后，年節(jié)水約1000萬(wàn)m3，可通過(guò)水權(quán)交易轉(zhuǎn)化為工業(yè)用水，年水權(quán)收益600萬(wàn)元，實(shí)際政府每年財(cái)政補(bǔ)貼不足400萬(wàn)元，帶動(dòng)了近2億元投資項(xiàng)目，既節(jié)約了水資源，保護(hù)了地下水，解決了10萬(wàn)畝的農(nóng)田灌溉問(wèn)題，又促進(jìn)了工業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了政府、農(nóng)民、社會(huì)資本三方共贏。

三、存在的問(wèn)題

1.政府主體責(zé)任還沒(méi)有完全落實(shí)到位

在推進(jìn)改革工作中，由于政府主體責(zé)任發(fā)揮不夠，導(dǎo)致部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制和分工合作機(jī)制還沒(méi)有完全建立起來(lái)，尚未形成推進(jìn)改革的有效合力。

2.基層對(duì)推進(jìn)改革的認(rèn)識(shí)還沒(méi)有完全到位

部分基層干部對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的認(rèn)識(shí)還不一致，有的擔(dān)心主動(dòng)推進(jìn)改革將增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)而存在畏難情緒，有的片面強(qiáng)調(diào)當(dāng)?shù)嘏涮自O(shè)施不完善、改革時(shí)機(jī)和條件不成熟。部分群眾對(duì)水的商品意識(shí)淡薄，沒(méi)有把灌溉用水與種子、化肥、農(nóng)藥等作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料同等看待，對(duì)農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)不理解、有疑慮，擔(dān)心改革后，用水量減少或是用水成本提高。

3.其他部門(mén)實(shí)施的涉農(nóng)項(xiàng)目區(qū)改革難度較大

鄒城市原計(jì)劃農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革按鎮(zhèn)整體推進(jìn)，但在實(shí)際調(diào)查走訪中發(fā)現(xiàn)，部分其他部門(mén)先期投資實(shí)施的涉農(nóng)項(xiàng)目區(qū)水源規(guī)劃不合理且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，建后管理松散，水利部門(mén)安排新的農(nóng)田水利項(xiàng)目完善項(xiàng)目區(qū)灌溉配套設(shè)施存在困難，導(dǎo)致推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)施難度較大。

四、建議

1.落實(shí)政府主體責(zé)任，搞好改革頂層設(shè)計(jì)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及供水、用水、管水等環(huán)節(jié)，資源、價(jià)格、產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域，工程、技術(shù)、政策等措施，政府、社會(huì)、農(nóng)民等方面，牽扯面廣，政策性強(qiáng)。應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)政府主體責(zé)任，發(fā)揮政府組織領(lǐng)導(dǎo)作用，圍繞農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革目標(biāo)和任務(wù)，摸清區(qū)域內(nèi)農(nóng)田灌溉工程現(xiàn)狀和存在問(wèn)題，結(jié)合各地實(shí)際，理清改革工作思路，因地制宜搞好改革頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)基礎(chǔ)補(bǔ)短板，細(xì)化實(shí)化改革任務(wù)，形成發(fā)改（價(jià)格）、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為扎實(shí)有序推進(jìn)改革提供有力保障。

2.加大政策宣貫力度，營(yíng)造良好改革氛圍

通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等載體，以及制作宣傳標(biāo)語(yǔ)、發(fā)放宣傳手冊(cè)、組織村兩委干部和農(nóng)民代表召開(kāi)改革政策宣貫會(huì)等形式，加大對(duì)基層干部群眾改革政策宣傳力度，讓基層干部群眾知曉改革政策，增強(qiáng)節(jié)水意識(shí)，積極支持并主動(dòng)參與到改革中來(lái)，形成扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的良好氛圍。

3.發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用，統(tǒng)籌整合推進(jìn)改革

應(yīng)按照國(guó)務(wù)院《農(nóng)田水利條例》有關(guān)要求，發(fā)揮農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃委員會(huì)和高效節(jié)水灌溉建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組等協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)作用，發(fā)揮縣級(jí)農(nóng)田水利規(guī)劃對(duì)政府各部門(mén)實(shí)施的涉農(nóng)項(xiàng)目引領(lǐng)作用，完善各部門(mén)實(shí)施的項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施短板，為扎實(shí)推進(jìn)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革創(chuàng)造條件■