六措施化解地方政府債務風險

裴永剛

近年來，我國地方政府債務管理框架不斷完善，地方政府債務改革已成效初現，地方政府債務增長在一定程度上得到控制，違約率有所下降。但部分地方政府債務增長仍然較快，違規舉債事件時有發生，地方政府債務風險受到了廣泛關注。

今年7月，中央財經領導小組辦公室在新聞發布會上指出，地方政府債務是我國目前存在的“灰犀牛”風險隱患之一，必須采取有效措施妥善應對，嚴防區域性、系統性風險發生。我認為應對地方政府債務風險可采取以下六個措施。

一是嚴格區分地方國有企業債務和地方政府債務的界限。要貫徹執行對地方政府融資平臺轉型的要求，適度允許地方國有企業發生違約，以便加強對投資者的教育。

二是創新項目收益專項債券品種。地方政府可加大對項目收益專項債券品種的創新，使債券品種拓展至公路、水利、電力、醫院、機場、港口、水務等絕大部分具有穩定現金流，且現金流能夠覆蓋專項債券還本付息的基礎設施和公共服務項目，進一步提高地方政府債券的透明度；同時在省政府提供信用保障的基礎上，通過項目收益為地方政府債券提供進一步的保障，從而增強地方政府債券對投資的吸引力。

三是量力而行開展PPP項目。在充分評估政府財政可承受能力、項目類型和項目盈利能力的基礎上，地方政府可量力而行開展PPP項目。此外，中央可從執行層面上加強金融監管，限制地方政府利用PPP方式變相舉債，有效降低隱性表外債務和地方政府融資擔保所帶來的風險隱患。

四是引入長期資金提供者。地方政府債券及地方基礎設施項目可引入成熟的、風險偏好穩定的機構投資者和個人投資者，尤其是要引入長期資金提供者。具體來講：首先，可以適度修改全國社?；鸷宛B老保險基金章程，破除資本市場長期發展的制度性障礙，增強地方政府債務風險監測能力，為社保等長期資金的投資運營創造良好環境。其次，保監會可以通過保險公司資金運用相關指引和償付能力分類監管指引，引導保險資金投向地方政府債券和地方基礎設施PPP項目。最后，財政部可以出臺相應的稅收優惠政策，吸引長期資金投資者增加對地方政府債券和地方基礎設施相關融資產品的配置。

五是設立政府性融資擔保基金。中央可鼓勵地方政府出資設立政府性融資擔保機構或地方產業發展基金，充分利用資本市場為地方政府基礎設施項目建設提供充足的資金，以更好地支撐地區經濟可持續發展。

六是充分發揮我國信用評級機構的作用。主要應發揮兩方面作用：第一，避免對國際三大評級機構形成盲目迷信，降低其對地方政府信用質量的干擾。第二，從獨立第三方角度對地方政府定期實施財政承受能力評估和債務風險預警，及時向中央政府、地方政府和投資者警示風險，以便及早作出應對。

針對如何平衡地方政府債務“灰犀牛”與經濟增長之間的關系，我有以下三個建議：

一是提高財政資金利用率。地方政府應加大對老工業基地、生態建設和環境保護、醫療教育、低收入群體等領域的財政支出，并注意擠出房地產泡沫，維持經濟健康增長。

二是鼓勵和引導私人資本進入基礎設施投資領域。私人資本是基礎設施建設和區域經濟增長的強大動力，政府可以通過BOT、PPP、TOT和ABS等新型投融資模式，鼓勵私人資本參與收費高速公路、收費橋梁、電廠等純經營性基礎設施項目，以及輕軌、自來水廠、煤氣廠、垃圾處理廠等準經營性基礎設施項目的發起、投資、運營和收益分配。

三是優化稅收收入結構。地方政府需要充分意識到產業結構和稅收收入結構的缺陷，探索“土地財政”的最優替代方案，逐步擺脫對“土地財政”過度依賴，充分利用國家的綠色金融政策實現轉型升級，提升稅收收入的可持續性。

責任編輯：鹿寧寧 劉穎endprint