普惠性學前教育政策面臨的困境與發展趨勢

孫海萍

摘 要：我國普惠性學前教育發展政策自實施以來，暴露出了政策執行存在偏差、普惠性資源缺口過大的問題，為了解決這些問題，要重視普惠性資源投入，在國家和地方、政府和家庭之間建立合理的教育成本分擔機制、師資保障機制;給予普惠性民辦學前教育政策支持，保證普惠性民辦學前教育能夠健康、持續發展;除此以外，普惠性學前教育政策還應當向農村地區和貧困地區傾斜。

關鍵詞：普惠性學前教育;學前教育政策

【中圖分類號】G【文獻標識碼】B【文章編號】1008-1216（2018）11B-0015-02

2010年，國家頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，明確提出發展公益性和普惠性的教育，我國普惠性學前教育發展開始起步。普惠性學前教育政策自實施以來，雖然取得了成效，但是在發展過程中也暴露出了一些問題。為了實現我國到2020年普惠性學前教育資源占比達80%的發展目標，分析當前普惠性學前教育政策發展面臨的困境，為政策提供發展方向，對實現“保基本、廣覆蓋”的普惠性學前教育具有現實意義。

一、當前我國普惠性學前教育政策和成果綜述

我國自2010年以來，明確提出發展具有公益性和普惠性的教育。為了更好地規劃學前教育的發展，中央和地方專門制定了學前教育三年行動計劃。自2011年以來，我國已經實施了三期學前教育行動計劃，每一期都有明確的基本原則和主要目標。第一期圍繞擴大教育資源，主要解決我國面臨的“入園貴”“入園難”問題;第二期進一步提出堅持教育的公益性和普惠性;第三期更加重視民辦園在普惠園發展中的補充作用，積極鼓勵社會力量辦學。這些政策的頒布給普惠性學前教育的發展提供了方向和保障，也取得了一系列的成果。

2013年，學前教育毛入園率為67.5%，比2010年增長10.9%，2016年，我國學前教育毛入園率達77.4%，比2013年增長9.9%。第三期行動計劃的目標是到2020年實現85%的毛入園率，并且實現普惠性學前教育資源占比達80%。

二、現階段我國普惠性學前教育政策面臨的困境

（一）政策的高模糊性導致普惠性學前教育政策在各地區執行過程中存在偏差

我國出臺的關于普惠性學前教育發展的政策，極大地促進了普惠性學前教育的發展。在中央政策制定過程中，為防止政策僵化，國家在政策推行上給了各省較大的自由度。但是政策高模糊性在給普惠性學前教育發展提供了自由的同時，也導致普惠性學前教育發展在各地區執行過程中出現偏差。

首先，是普惠園的構成問題，普惠性幼兒園既應當包括公辦幼兒園、公辦性質的幼兒園，也應當包括提供普惠性服務的民辦幼兒園。而在實際執行過程中，有的地區將普惠園窄化為民辦園，有的地區窄化為公辦園，執行標準千差萬別。在普惠性幼兒園的發展過程中，各地政府在對概念的理解和政策推行的實際操作上差異很大，最終能否達到國家制定的80%覆蓋率的目標，還要取決于地方政府如何在各地區發展普惠性學前教育。

其次，普惠園政策中“收費合理”這一要求被單純地理解為“低價提供學前教育服務”，從而忽略了質量。這就造成了各省為了達到85%的毛入園率目標和實現普惠性資源占比達80%，表現出了片面追求入園率，普惠性學前教育質量缺失等問題。

最后，各省、各地區在對普惠園具體政策的執行上，存在象征性執行或者執行標準偏離政策初衷的現象，從而造成普惠性學前教育發展出現偏差。國家政策在學前教育資源、辦學、師資等政策上只是給出了文件指引，而沒有指定具體的執行標準，而是由各省根據自身情況制定各省內發展的具體細則。如此便造成各省執行自由度大，政策的制定和推行受政策決策者個人素質和專業能力的影響較大，容易導致各省出現盲目執行、盲目跟風，出現執行情況脫離本地區實際，不能優化配置學前教育資源的現象。

（二）政策目標所需資源與現有資源之間存在較大缺口，尤其是在農村地區和貧困地區

盡管自實施學前教育三年行動計劃以來，我國學前教育發展取得了一些成就，但是我國距離到2020年實現普惠性資源占比80%的目標，依舊有較大距離。普惠性資源不足主要表現在兩個方面：第一，入園依舊困難，公辦園服務能力較弱，普惠性資源的惠及范圍有限。2010年以來，公辦園絕對數量雖然持續增長，但占比變化不大。2016 年以來，我國公辦幼兒園數量占幼兒園的總數不足30%，公辦園在園幼兒數僅占總數的36.5%。現階段我國正處于“全面二孩”政策的背景下，幼兒數量增多，現有的學前教育資源難以滿足新增幼兒的需求。第二;財政投入機制不健全，家庭負擔過重。由于學前教育的成本分擔主體是政府和家庭。在農村地區和貧困地區政府投入低，家庭收入低，處于“雙低”劣勢條件下的地區，更加需要國家統籌普惠性資源的支持，增加政府對這些地區的財政轉移支付力度。而我國2016年全國教育經費總投入中，學前教育僅占比7.2%，從財政性經費看，近年數額雖有大幅度增加，并且占比有所提高，但2016年學前教育財政性經費也僅占教育財政性經費總投入的4.2%。這就意味著，我國財政支持政策目標所需資源與現有資源之間存在較大缺口。

三、現階段我國普惠性學前教育政策的發展方向

（一）重視普惠性資源投入，建立合理的成本分擔機制、師資保障機制。

由于政府和家庭是成本分擔的主體，我國學前教育發展由地方負責，財政投入以縣為主，各地區的財政投入受當地經濟水平影響大。在全國范圍內、各省內，甚至一個縣內經濟發展水平也是不同的，這就意味著學前教育在投入源頭上就是不平等的，所以各地區成本分擔機制應該是差異化的，經濟發展落后的地區，政府成本分擔比例大一些。同時，成本分擔政策還應當向貧困生傾斜，減輕經濟困難家庭的學前教育負擔。

師資是普惠性學前教育發展過程中的重要資源投入，師資力量一定程度上決定著普惠性學前教育的發展質量。在普惠性學前教育發展政策中，在教師體系里，要保障整個學前教育階段的師資質量，在幼師分布上，要保障師資在公辦園與民辦園之間，農村與城鎮之間均衡分布。國家應當通過實施差異化補貼標準來實現教師“同工同酬”，除此以外，差異化補助還應當考慮學校所處地區的氣候條件、地理環境和基礎設施等，總體來說，條件越差的地區，教師待遇應當越高，從而通過縮小教師待遇差距來應對這些不利因素對師資分布不均衡的影響。

（二）給予普惠性民辦學前教育政策支持，保證普惠性民辦學前教育健康發展

為了更好地發揮普惠性幼兒園的基礎性作用，首先應當認識到普惠性民辦幼兒園的發展在各個地區存在很大差異，各地政府應當根據各地實際情況，具體問題具體分析，對民辦幼兒園實施“一刀切”的政策，是行不通的。其次，應當避免國家財政支持偏向于公辦園，從而擠占民辦園的生存空間，這就要求我們在加大學前教育投入的同時，也要兼顧資金的流向。最后，建立健全民辦園監督政策，各級政府加強對民辦園的扶持和管理，保障普惠性民辦學前教育健康發展。

（三）普惠性學前教育政策支持力度向農村地區和貧困地區傾斜

農村地區和貧困地區受經濟發展水平、城鎮人口比例、幼兒園所數等因素的影響，學前教育發展處于劣勢地位，要實現教育公平，就要求國家在制定政策的時候，重點關注農村地區和貧困地區。例如，2018年國家頒布《深度貧困地區教育脫貧攻堅實施方案》，在文件中明確提出，完善農村學前教育服務網絡，幫助農村貧困幼兒就近接受學前教育，采取多種形式鼓勵普惠性民辦幼兒園招收建檔立卡貧困生。

為了保障農村和貧困地區普惠性學前教育的健康成長，首先，國家政策應當在國家層面上統籌普惠性資源配置，增加政府對這些地區的財政轉移支付力度。其次，由于農村地區和貧困地區缺乏對民辦幼兒園的吸引力，缺乏民辦園對公辦園的補充作用，所以更應當大力發展農村地區和貧困地區的公辦園，在增加公辦園容量的同時提高質量。最后，師資政策的制定要向農村和貧困地區傾斜，通過中央轉移支付提高教師待遇，吸引人才，提高教師素質。例如，通過制定生均公用經費撥款標準或專項補助等措施，支持解決農村和貧困地區教師的工資待遇問題，在職稱（職務）評定上，給這些地區教師優先政策。

參考文獻：

[1]宋映泉.民辦學前教育規模占比的省際差異、政府財政投入與管制[J].北京大學教育評論，2012，（2）.

[2]劉穎.普惠性學前教育政策的執行偏差：表現、原因及對策分析[J].教育發展研究，2016，（6）.

[3]袁秋紅.普惠性學前教育政策的瓶頸與方向[J].教育評論，2018，（5）.