從法院角度看行政執法工作

陳芳孝

(北京市水土保持工作總站，北京 100036)

行政訴訟法規定，合法的具體行政行為應同時滿足主要證據確實充分，適用法律法規正確，符合法定程序，不存在超越職權和濫用職權及不履行法定職責等方面條件，缺少其中任何一個條件的，都屬于違法的行政行為。工作中與一些法院交談時，得知法院在審理行政案件時，若認定被訴具體行政行為合法，就會判決維持該行為；認定為違法，法院就會判決撤銷、部分撤銷、變更該行為，或判決確認該行為違法或者無效，或判決責令被告履行法定職責等。

1 法院重點從六個方面審查具體行政行為的合法性

1.1 是否超越職權

行政機關作出的具體行政行為，盡管其行使職權行為的動機、目的正當，但只要超出其法定職權范圍，就構成超越職權。行政機關的法定職權一般由部門管轄權、層級管轄權、地域管轄權和法定事務管轄權構成。行政機關只要超出其中任何一個方面的職權，即構成超越職權。

超越部門管轄權中，有兩種表現形式，一是越權行使其他行政部門的管理職權，二是越權行使司法權。

超越層級管轄權也有兩種表現形式，其一是下級行政機關行使上級行政機關的職權，其二是上級行政機關行使下級行政機關的職權。

超越地域管轄權表現在三個方面：第一是將行為危害地誤當作行為發生地。例如，某市鋼絲廠位于該市西區，靠近城郊區。由于該廠瓷罐年久腐蝕，滲漏出大量硫酸液體，流入城郊區某村魚池中，造成大批魚苗死亡。該市城郊區環境保護行政主管部門依據水污染防治法等有關規定，給予該廠罰款2萬元的處罰。雖然鋼絲廠滲漏硫酸行為的危害發生在城郊區環境保護行政主管部門的轄區內，但該鋼絲廠不在其轄區內，故城郊區環境保護行政主管部門對該鋼絲廠的行政處罰決定超越了其地域管轄的權限。第二是因對邊界劃分存在分歧造成超越地域管轄權。第三是兩地行政機關都具有管轄權，后發現的行政機關再作處理的屬于違法。

超越法定事務管轄權的表現形式有三種。一是超出法定可以采取措施的種類。例如，某縣土地管理部門對村民王某未經批準非法占用土地建住宅的行為，作出責令退還非法占用的土地，并處5 000 元罰款的決定。而土地管理法第七十七條規定“農村村民未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋” 。根據這條規定，對這類違法行為，沒有規定可以給予罰款處罰。二是超出了法定可以采取某項措施的對象。例如，個體工商戶應當在其經工商部門許可的經營范圍內從事生產和經營活動，但若超出經營范圍，工商部門在查處時，將其合法經營的物品與非法經營的物品一并扣留顯然違法。三是超越法定幅度。

1.2 是否違反法定程序

行政機關的行政管理由實體和程序兩部分組成。實體是行政機關的行政行為所確定行政相對人權利義務的實質內容；程序就是完成實體內容的特定方式、步驟、順序和時限。

行政程序的主要制度有告知、回避、聽取當事人陳述和申辯、聽證、說明理由(應當說明該決定認定的事實和證據，所依據的法律、法規及規章條文等理由)、制作筆錄和案卷、時效、行政救濟等。

行政處罰法規定了簡易程序和一般程序。作出行政處罰時應嚴格遵守行政處罰法的程序規定，其中單位違法水行政處罰簡易程序文書按照京水務法〔2017〕115號文有關規定執行。

法院主要是審查行政機關在作出具體行政行為時是否依照法定程序進行。

1.3 主要證據是否確實、充分

“以事實為基礎，以法律為依據”是憲法確定的一切執法機關在執法中，應當遵循的一項基本原則，違反該原則的行為，均屬于違法行為。按照這一原則要求，行政機關在查處具體案件時，必須查清事實后，才能作出具體行政行為。行政機關作出的具體行政行為認定的事實主要證據不足，也就意味著該具體行政行為缺乏事實基礎，違反了該項原則，故屬于違法具體行政行為。

《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第五十七條明確規定了九種不符合法定程序收集的證據，應當予以排除，不得作為定案依據：一是嚴重違反法定程序收集的證據材料；二是以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料；三是以利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當手段獲取的證據材料；四是當事人無正當理由超出舉證期限提供的證據材料；五是域外含港澳臺地區形成的證據材料未辦理法定證明手續的證據材料；六是不能正確表達意志的證人提供的證言；七是被當事人或他人進行技術處理而無法辨明真偽的證據材料；八是當事人無正當理由拒不提供原件、原物，又無其他證據印證，且對方當事人不予認可的證據的復制件或者復制品；九是不具備合法性和真實性的其他證據材料。

1.4 適用法律法規錯誤的含義及其表現形式

適用法律法規錯誤僅限于適用實體法律規范錯誤的范圍，不包括適用程序法律規范錯誤。其表現形式主要有: 適用法律法規性質錯誤；適用法律法規條文錯誤；適用了沒有效力的法律規范；未適用應當適用的法律法規條文；沒有適用法律法規條文中必須適用的內容。

1.5 是否存在濫用職權

在行政法中，濫用職權是指行政機關作出的具體行政行為雖在其自由裁量權限的范圍內，但違背或者偏離了法律法規的目的、原則，不合理地行使了自由裁量權。

構成濫用職權的具體行政行為，必須具備三個要件: 一是行政機關作出的具體行政行為不盡合理，但沒有超出法定權限。這也是濫用職權和超越職權的主要區別之一。二是行政機關的具體行政行為違背或者偏離了法律法規的目的、原則。這是構成濫用職權的實質要件之一。三是行政機關的具體行政行為必須是不合理的。這是構成濫用職權的實質要件之二，其主要表現形式有顯失公正、違反公平原則、造成行政相對人不必要的損失。

1.6 是否存在不履行法定職責

行政機關及其工作人員在行政管理活動中，當發生法律法規規定對某類事務由其處理的情況，拒絕處理或者拖延處理的，稱之為不履行法定職責。具有三個特點：必須是法律法規明確規定的職責；表現為不作為義務或者不正確作為責任；產生不履行法定職責的爭議是由行政相對人申請引起的。

以上是法院在審理行政訴訟中和非訴執行案件時，對具體行政行為的主要內容所作的審查。如果行政機關在上述幾個方面不存在問題，那么所作出的行政行為就是正確的，在行政訴訟過程中，法院一定會維持該具體行政行為。

2 行政機關在行政執法中存在的問題

2.1 行政訴訟案件中，行政執法存在的主要問題

在行政訴訟案件中，行政執法主要存在五大問題：不能按照法律規定的期限提供答辯狀；向法院提供的證據不完全；不能針對原告訴稱的理由和雙方爭議的焦點進行答辯；開庭準備不夠充分；處罰決定書內容存在諸多問題，如無文號，不交待訴權，無法律依據，超越職權范圍，作出處罰決定的機關與結尾的印章不符，適用法律不當等。

結合法院開庭程序，應訴中應重點注意四個環節。

2.1.1 答辯環節

答辯是被告在行政訴訟中最基本的訴訟行為。按照行政訴訟的要求，原告不服某種具體行政行為提起行政訴訟后，法院將依法把起訴書副本送達被告，并要求被告接到起訴書后應針對起訴書指控的內容寫出答辯狀。現實中，有的行政機關不愿寫答辯狀，有的是雖然寫了但也不符合要求，還有的是平時接觸少根本就不會寫。

2.1.2 陳述環節

陳述是當事人在庭審中的主要訴訟行為，雖然都是用語言表達，說明某種事實和行為，但必須要求有層次性，針對性要強，與開會發言是不同的。法庭調查，主要審查被訴的具體行政行為是否合法，這就要求應訴人必須圍繞這個中心陳述事實和法律依據，以便弄清事實真相。但該階段普遍存在的問題是陳述層次不清，抓不住重點，使自己陷入被動的局面等。

2.1.3 舉證質證環節

行政訴訟法第五章對證據規定了七條(新版行政訴訟法規定了八條)。2000年3月，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，對證據又增加了六條，但仍不能適應行政訴訟的需要。因此，2002年7月最高人民法院又出臺了《關于行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱《證據規定》)，共分六個部分，80個條款。

(1)關于舉證責任的分配和舉證期限。舉證責任就是對應該確認的案件事實，提出證據，加以證明的責任。行政訴訟中的舉證責任包括三個方面內容。一是證明什么，即證明的對象；二是由誰來提供證據證明案件事實，即舉證責任的分配；三是舉不出證據證明案件事實的法律后果。訴訟不同，對舉證責任的分配也不同。刑事訴訟規定，由控方(起訴機關)負舉證責任，民事責任進行平等分配，“誰主張誰舉證”，而行政訴訟則要求被告負舉證責任。在行政訴訟法中只要求被告承擔舉證責任，行政機關作出了具體行政行為，就要求有相應的證據支持，這實際上是依法行政延伸到訴訟領域的體現。具體行政行為沒有相應的證據支持，將會承擔敗訴的法律后果。

(2)行政訴訟法規定被告負舉證責任，并不是說原告不承擔舉證的義務，《證據規定》中也明確指出了哪些方面應由原告舉證。另外，《證據規定》第六條也明確規定，原告有權提出證據證明被告行為違法。

(3)關于提供證據的期限。被告應當在收到起訴狀副本之日起10日內提供證據，以作出被訴具體行政行為的全部證據和所依據的規范性文件。原告的舉證期限，除起訴時應提供證據外，《證據規定》第四條、第五條、第七條也提出了舉證期限，最遲是在庭審調查結束前。

2.1.4 辯論環節

辯論是法庭調查后的重要階段，也是當事人依據法庭調查查明的事實證據，分清是非責任的重要訴訟行為。辯論分為程序性辯論和實體性辯論兩個方面。程序性辯論是指從案件管轄、時效是否正當，被告等方面反證對方指控不當，要求從程序上駁回對方的起訴。實體性辯論是指從具體行政行為合法性方面反證對方指控失實，要求從實體上維護合法的具體行政行為。這要求應訴人員必須具有一定的組織語言和綜合分析能力，才能應辯自如。

具體行政訴訟案件中，由于被委托人員在層次、角度、能力、經驗、水平和對案件了解程度等方面存在差異，往往使被訴行政機關在庭審中不能充分表達法定代表人的意志，無法充分表達行政執法的真實情況，無法準確決斷是非責任，不能對行政法律責任的承擔或放棄及時決定表態。這樣做的后果是法定代表人不能準確了解自己所在部門依法行政和行政管理，以及在行政訴訟中的真實情況，不利于總結經驗和教訓，所以倡導行政首長出庭應訴。北京市政府法制辦印發的《北京市行政處罰案卷標準》和《北京市行政處罰案卷評查評分細則》，對行政首長出庭應訴也有相應的要求與評分標準。

2.2 非訴執行案件中，行政執法存在的主要問題

《解釋》第九十五條規定，被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不予執行：明顯缺乏事實依據的、明顯缺乏法律依據的、其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。因此，在對申請執行的具體行政行為審查中，法院按照上述規定，以是否損害當事人的合法權益為依據作出是否準予執行的裁定。若存在上述三種情形之一的，法院就會裁定不予執行。

2.2.1 事實方面的問題

(1)證據問題。行政機關在如何取證及證據規則的適用方面存在模糊認識，主要表現在：一是證據形式不合法。形式合法是證據合法的要件之一，因此行政機關在行政執法過程中所作的調查筆錄、勘驗筆錄、復查筆錄等應當有當事人簽名，如當事人拒不簽名，應有同行的在場人及案件承辦人共同簽名加以證明，否則不能作為合法證據使用，申請人依據該形式不合法的證據作為認定案件主要事實的依據，顯然缺乏事實根據。二是對證據的認定適用不同的規則。被調查對象拒不提交行政主管部門要求提交的證據，應視被調查對象為舉證不能。行政機關應調查另一方當事人并到有關機關或單位調查取證，法院不能支持行政機關對同一類案件適用不同的證據規則或同一案件適用不同的證據規則。

(2)被處罰主體的認定問題。被處罰主體的認定是某些行政機關在作出行政行為時存在的難點問題。拆除違章建設類行政決定中，在違法行為人與取得規劃許可的主體不一致的情況下，相對人應當如何認定，是取得規劃行政部門頒發的建設工程規劃許可證的單位或者個人，還是違法行為人，抑或是將雙方均列為相對人。在實踐中，行政機關往往僅針對取得建設工程規劃許可證的主體而未同時針對違法行為人(即實施違章建設的主體)作出行政處理決定。又如違法行為人的名稱已經變更，而行政機關仍用原名稱對違法行為人作出處罰。上述決定因為不具有執行力而無法得到執行。

(3)行政決定中沒有體現違法行為的時間問題。違法行為發生的時間、地點，違法行為人及違法事實是案件事實的有機組成部分。違法行為發生時間的認定與新舊法律的銜接及如何適用法律密切相關。如果行政機關在未查清違法行為發生時間的情況下即作出具體行政行為，不僅屬于認定事實不清，而且極有可能導致適用法律不正確。

事實不清說明行政機關申請執行的具體行政行為不具有合法性，侵害了當事人的合法權益，導致行政決定無法付諸執行，也有損行政機關具體行政行為的嚴肅性和權威性。

2.2.2 適用法律問題

適用法律存在的問題主要體現在法規滯后，如有些法律法規規定“責令限期恢復原狀”，而在實際操作中，有很多違法行為已不可能恢復原狀，顯然操作性不強。

2.2.3 程序問題

嚴格按照行政處罰法規定的程序來行使行政處罰權。

2.2.4 提交證據材料問題

《解釋》第九十一條：行政機關申請人民法院強制執行其具體行政行為，應當提交申請執行書、執行的行政法律文書、證明該具體行政行為合法的材料和被執行人財產狀況，以及其他必須提交的材料。

行政強制法第五十五條明確規定：行政機關向人民法院申請強制執行，應當提供強制執行申請書，行政決定書及作出決定的事實、理由和依據，當事人的意見及行政機關的催告情況、申請強制執行標的情況，法律、行政法規規定的其他材料(如社會風險評估報告等) 。但在具體執行案件中，行政機關往往不能按照前款規定向法院提交證據材料。例如：未提交證明具體行政行為合法的材料；僅提交證據的復印件，未提交原件；提交的證據不齊全，如僅提交事實證據，未提交程序方面的證據；未提供被執行人的身份證明；未提供被執行人的財產狀況；未提交催告情況或根本未履行催告程序。

之所以會出現上述問題，主要是由于行政機關的代理人不知曉法律規定，不了解法院要審查的內容及如何審查，甚至在作出行政處罰時不知如何調查取證及取證的合法性。這些問題不僅增加了法院的工作量，也導致法院無法在法定期限內作出是否準予執行的裁定。

2.2.5 申請執行問題

行政強制法第五十三條規定：當事人在法定期限內不申請行政復議或者行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，申請法院強制執行。值得注意的是，行政機關申請執行非訴行政案件的，需要經過兩個步驟，一個是審查階段，另一個是申請執行階段。

3 法院可能的判決方式

3.1 維 持

要求具體行政行為事實清楚，例如互毆與毆打；證據確鑿(尤其是主要證據必須充分)，各種證據之間必須互相印證，形成完整的證據鏈條；適用法律法規正確，符合法定程序；對違法的行為定性必須準確。

3.2 撤銷并判決重新作出具體行政行為

具體行政行為主要證據不足，適用法律法規錯誤，違反法定程序，以及存在越權濫用職權等行為。同時，重新作出具體行政行為時不得以同一事實和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。需要把握的是“同一事實和理由”，根據最高人民法院對行政訴訟法的貫徹意見，只要重新作出的具體行政行為改變了一部分“事實和理由”即為合法的行政行為。

3.3 確認判決

通過審查后，確認判決是法院確認被訴具體行政行為合法或有效與違法或無效的一種判決形式。確認判決是對被訴行為是否合法的判定，它通常是其他判決的先決條件。

3.4 變 更

變更主要是針對行政處罰顯失公正的具體行政行為而言的，只要依法行使自由裁量權就可以避免。

3.5 限期履行職責

限期履行職責要求行政機關職責分明，嚴格執行崗位責任制，對于行政管理相對人的合法要求不推諉、不拖延等。