水土保持監督管理實踐及啟示

周耀華，王遠農

(1.武漢市水土保持監測站，湖北 武漢 430010； 2.武漢市水務執法總隊，湖北 武漢430010)

中共十八大提出全面推進依法治國，中共中央、國務院發布《關于加快推進生態文明建設的意見》，十九大提出加快生態文明體制改革、建設美麗中國，要求全面依法履行水土保持監督職責，推行“雙隨機一公開”監管，強化生產建設項目水土保持事中事后監管。監管工作強調執法程序規范化、過程記錄執法文書化、歸檔工作執法案卷化，在此形勢下基層水土保持監督執法力度不斷加強，對執法監管工作人員綜合素質提出了更高的要求。根據多年來從事水土保持監督管理工作的實踐，水土保持監督管理工作說起來容易，做起來不容易，做好很難：一是要厘清事前、事中、事后的界限，從建設項目立項到工程破土動工之間的時期為事前，從項目破土動工到工程完工之間的時期為事中，從工程完工到設計水平年末的時期為事后；二是要厘清各階段應該監督什么內容；三是要知道監督過程中需要注意的主要問題。

1 生產建設項目水土保持事前、事中、事后監督管理的主要內容

1.1 事前監督管理的主要內容

收集各級發改部門審查、核準和備案的項目清單，水土保持事前監督管理有以下主要內容：

(1)水土保持方案是否在開工前獲得水行政主管部門審批。

(2)水土保持方案的工程量和投資是否被納入項目初步設計中。若沒有被納入則意味著項目沒有實施水土保持方案的資金計劃，水土保持方案實施會落空的可能性很大。

(3)項目建設單位、施工單位、監理單位機構設置中是否有水土保持專業人員及其責任人。這一點很重要，機構設置中若沒有水土保持專業人員，則意味著責任沒有落實到人，落實水土保持“三同時”制度就沒有保障。

(4)項目建設單位是否委托了水土保持監測單位，或者明確內部監測部門和人員。

(5)監理單位是否根據《水土保持工程質量評定規程》(SL 336—2006),劃分項目水土保持工程的單位工程、分部工程和單元工程，并報建設項目質量監督機構備案。

(6)開工前是否繳納了水土保持補償費。

1.2 事中監督管理的主要內容

事中監督管理的主要內容，往往是主體工程不關注的內容，主要有以下幾個方面：

(1)表土剝離、保存和利用情況。

(2)取土場、棄土場是否處于水土保持方案確定的位置。有些項目施工過程中未辦理變更手續，擅自變更棄土場位置。

(3)水土保持方案變更、水土保持措施重大變更審批情況。

(4)水土保持措施實施情況。目前，項目施工單位普遍不夠重視水土保持臨時措施的實施，大部分項目的水土保持臨時設施不到位。

(5)水土保持監測和監理單位開展工作情況。水土保持監測和監理單位在監測和監理過程中，發現施工單位措施不到位應及時指出，并向建設單位書面反映情況，但很多監測單位因怕得罪建設單位而收不到監測費，故實際中存在發現問題而不反映的情況。目前這方面落實情況不夠理想。監測單位應注意保存水土保持臨時設施實施情況的影像資料，作為水土保持專項技術驗收的資料。

1.3 事后監督管理的主要內容

(1)歷次監督檢查整改落實情況。

(2)水土保持單元工程、分部工程、單位工程自查初驗情況。

(3)水土保持設施技術評估。

(4)水土保持專項驗收是否規范。

(5)水土保持設施運行管理責任是否落實到位。

2 水土保持監督管理實踐的啟示

目前，省級以上審批的各類生產建設項目，水土保持“三同時”制度基本落實到位；縣級審批的和社會資金投資的各類生產建設項目，落實水土保持“三同時”制度的情況不容樂觀，需要進一步加大工作力度。根據多年在基層從事水土保持監督管理的實踐，有以下幾點主要啟示。

2.1 生產建設單位水土保持機構設置和人員配置到位是落實水土保持“三同時”制度的前提條件

在生產建設項目水土保持監督檢查中發現，大部分縣級審批的和社會資金建設的中小型項目，建設單位負責申請各項行政審批的前期部，主要任務是為了獲得項目開工許可，待項目水土保持方案經水行政主管部門審批后就完成了任務，主體工程初步設計中有的列入、有的沒有列入水土保持措施工程量及其投資，水土保持方案報告書也被存入單位的檔案室。而負責項目施工建設的是工程部，在其機構設置中若沒有水土保持專業人員及其責任人，則負責施工的工程部就不會去收集水土保持方案報告書，施工單位和監理單位也不知道水土保持的工作內容，項目建設施工合同中也往往沒有水土保持工程量及其投資，工程建設的施工單位也就不會實施水土保持措施，水土保持“三同時”制度就會落空。因此，監督管理中督促建設單位在機構設置中必須要有水土保持專業人員及其責任人。

2.2 建設項目開工前進行水土保持工程劃分是落實水土保持工程質量保證體系的重要環節

在開展生產建設項目水土保持執法檢查中發現，大部分縣級審批的和社會資金建設的中小型項目，在建設項目開工前沒有根據《水土保持工程質量評定規程》進行水土保持工程劃分。項目建設單位、施工單位和監理單位，在施工過程中均沒有建立水土保持專項技術資料，很多施工單位和主體工程監理單位的技術人員還沒有看到過《水土保持工程質量評定規程》，根本不會建立水土保持專項資料檔案。有的項目既沒有落實水土保持措施也沒有開展水土保持監測，水行政主管部門督促建設單位開展水土保持監測后，由水土保持監測單位指導施工單位和監理單位編制水土保持專項技術資料，有的項目業主甚至直接委托水土保持監測單位代理建設單位、施工單位和監理單位編制水土保持設施專項驗收報告。

建設項目開工前，由監理單位(必要時咨詢水土保持監測單位或技術評估單位)根據《水土保持工程質量評定規程》進行水土保持工程單位工程、分部工程和單元工程的劃分很有必要：一是使建設單位、施工單位和監理單位相關技術人員知道水土保持措施要做哪些工程；二是便于建設單位、施工單位、監理單位和水土保持監測單位建立的水土保持專項技術資料標準一致。同一個建設項目的水土保持措施防治體系，不同的單位不同的技術人員，因理解不同、認識不同，可能劃分為不同的單位工程、分部工程和單元工程，若不在開工前統一劃分，則各參建單位建立的資料標準很可能會不一致，不利于項目水土保持設施管理和后期的評估驗收。

2.3 建設項目已采取部分水土保持措施的棄土場，其水土流失監測不應以裸露坡面徑流小區土壤侵蝕量作為土壤流失量計算

建設項目開展水土保持監測，主要目的是監測項目水土保持設施是否達到《開發建設項目水土流失防治標準》(SL 50434—2008)中的6個技術指標，即擾動土地整治率、水土流失總治理度、土壤流失控制比、攔渣率、林草植被恢復率和林草植被覆蓋率，是否達到建設項目水土保持方案中的防治目標要求。其中的水土流失控制比有施工期和試運行期2個階段的目標要求，施工期土壤流失控制比是一個非常重要的指標，也是特別難以監測的一個指標。施工期水土流失防治標準的一級標準、二級標準和三級標準的水土流失控制比分別為0.7、0.5和0.4，以南方紅壤區容許土壤流失量500 t/(km2·a)來推算，施工期實際侵蝕強度分別應不超過714、1 000和1 250 t/(km2·a)，這樣才能符合規范的目標要求。

過去有很多建設項目的水土保持監測單位，監測建設項目施工期水土流失量達到每平方公里每年幾千噸甚至上萬噸，大大超過1 250 t/(km2·a)，這不符合規范的目標要求。出現這種問題的原因有兩種：一是施工單位在施工過程中確實沒有采取任何水土保持措施，沒有落實“三同時”制度。發現這種情況，監測單位應立即向建設單位書面反映情況，要求及時整改。二是監測單位對生產建設項目水土保持監測的目的認識不清，設置的邊界條件與實際情況不符，監測結果不能反映建設項目施工過程中實際水土流失狀況。例如，有的監測單位，在有攔擋、有植草護坡的棄土場坡面設置裸露的徑流小區，以裸露小區監測的結果代表棄土場的坡面土壤流失模數；有的監測單位在有攔擋(無覆蓋及植物措施)的棄土場坡面設置裸露的徑流小區，監測該棄土場的坡面土壤流失模數。棄土場周邊有攔擋時，其坡面土壤即使從上游位移到下游，還在擋土墻(坎)內，土壤并沒有流失到棄土場范圍外，屬于土壤侵蝕，監測到的應是坡面土壤侵蝕模數，以此作為棄土場土壤流失模數也是不妥的，這種情況應監測流入棄土場周邊排水溝內的土壤量來推算流失模數才合理。

2.4 水土保持方案編制中的水土流失量預測，不應類比已建工程流失量

目前，水土保持方案編制中水土流失量的預測大多數采用類比已建類似項目的方法，這一做法貌似符合邏輯，其實與實際情況有很大差距。水土保持方案編制中預測的土壤流失量，是假定不采取水土保持措施的不利情形下可能產生的水土流失量，而已建項目一般都按照水土保持“三同時”制度要求，在施工過程中或多或少采用臨時攔擋、覆蓋等水土保持措施，其土壤流失量明顯低于水土保持方案中預測的土壤流失量。已建工程實測的土壤流失量低于方案編制預測的流失量是正常情況，反之屬非正常情況，說明項目沒有落實“三同時”制度，或者是監測設置邊界條件有問題，或者監測數據不真實。

水土保持方案編制中的水土流失量預測若采用類比法，則應該類比項目區水土保持試驗站設立的類似邊界條件的徑流小區、人工模擬(降雨)試驗場，取得不同預測單元的土壤流失量。

2.5 水土保持臨時排水溝設計標準不應高于主體工程永久排水管渠設計標準

根據《室外排水設計規范(2016年版)》(GB 50014—2006)，超大城市的中心城區雨水管渠設計重現期為3～5年一遇，中心城區的重要地區雨水管渠設計重現期為5～10年一遇，內澇防治設計重現期為50～100年一遇(此時允許公路積水深度不超過15 cm)。2014年以前，武漢市中心城區雨水管渠設計重現期為1～3年一遇，2014年以后，其設計重現期提高到3～5年一遇。

在武漢市參與生產建設項目水土保持方案評審過程中發現，有些水土保持方案編制人員將市政工程水土保持臨時排水溝設計標準擬定為10年一遇，甚至20年一遇，比主體工程的永久排水管渠設計標準還高，這一做法明顯不合理。

《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)中明確,排水溝按“平均1 h降雨強度，mm/h”設計(相當于重現期為2年一遇)，本人認為是合理的。以設計重現期比較，這一標準低于大城市的排水管渠設計標準。從可排除雨量能力來分析，以武漢市實測雨量為例計算2種情況：武漢市中心城區平均1 h降雨量為48.3 mm，以此降雨量設計水土保持臨時排水溝，推算24 h可排除雨水量為1 159.2 mm，即1日可排除雨水量占多年平均年降水量的92%以上，排水能力很強。從排水過程來分析，遇到超過2年一遇的雨水可能出現短期漫渠頂現象，按《室外排水設計規范(2016年版)》(GB 50014—2006)內澇防治標準確定的邊界條件，允許短期水位超過渠頂高程15 cm，只要房屋不進水即可。還有一種情況，就是編制單位根據《灌溉與排水工程設計規范》(GB 50288—99)，依據水系的農業排澇設計重現期標準，擬定臨時排水溝設計重現期為10年一遇。這兩者的計算方法不同，設計排除雨水量差距很大，排水溝計算是采用短歷時的雨量計算，降雨歷時越短越不利，農業排澇的計算方法是采用長歷時雨量的平均排除法，其設計重現期高，但排除雨量能力低。例如，設計10年一遇24 h暴雨202.3 mm 3日排完，不考慮水系調節容積(實際均有調節容積)，每小時僅排除雨水量2.81 mm，僅占水土保持臨時排水溝設計排水能力的5.8%。