新時代鐵路項目水土保持設施驗收工作的思考和建議

2018-02-01 06:10:11錢愛國

中國水土保持 2018年9期

丁巍，王正，錢愛國

(1.中國鐵路上海局集團有限公司，上海 200071；2.中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江杭州 311122)

黨的十九大報告指出，我們建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節約資源和保護環境的基本國策。鐵路項目路線長、規模大，對生態環境的擾動范圍廣、程度深，水土流失潛在危害及影響較一般生產建設項目大，水土流失防治任務普遍較重。在新時代生態文明建設的號召下，做好鐵路項目的水土保持工作意義重大。鑒于水土保持設施驗收是水土保持工作的最后把關檢驗環節，2012年，鐵道部以鐵計〔2012〕264號文明確了鐵路項目各階段水土保持設施驗收的工作要求。

另外，隨著政府職能的轉變、行政審批改革的深入推進，2017年11月水利部印發《水利部關于加強事中事后監管規范生產建設項目水土保持設施自主驗收的通知》(水保〔2017〕365號)，將原來的“水行政主管部門的行政審批事項”調整為“項目法人自主驗收”，這一轉變使項目法人的主體責任更明確，水行政主管部門的工作重心也轉移到事中、事后監管，同時還將水土保持違法違規行為納入了國家信用平臺。這些調整意味著對建設項目水土保持的過程管理更加嚴格，標準更加清晰，程序更加規范，對項目法人的要求也更高了。與其他生產建設項目比較，鐵路項目水土流失防治范圍廣、任務重，水土保持設施驗收工作開展相對困難，因此鐵路建設管理者須領會政策要求，提高法律意識，加強過程管理，規范開展好鐵路項目水土流失防治工作。

1 鐵路項目水土保持設施驗收的意義

鐵路項目水土保持設施驗收不僅是生態建設的需要，也是項目自身建設的需要。在靜動態驗收中，需明確水土保持設施的驗收結論、存在問題和整改方案，確保其合法合規并達到水土流失的防治目標；鐵路總公司規定擬開通運營鐵路建設項目須通過環水保靜動態驗收后方可投產。另外，山區鐵路項目受工程造價、地形地貌、施工運距等條件的限制，往往是將大量松散棄渣就地堆積，侵占土地、破壞植被，若遇強降雨則易發生水土流失災害事件，若選址不合理則還會對鐵路主線、周圍設施和居民住所等造成安全威脅。棄渣場防護設施為重要的水土保持設施，對其驗收尤為重要。鐵路主線兩側的植被建設、截排水、護坡等均界定為水土保持設施，對其驗收也是對沿線景觀建設、防洪和運行安全的檢驗。

鐵路項目水土保持設施驗收是項目法人履行水土保持法定義務的一項重要內容。水土保持法第二十七條規定，鐵路項目竣工驗收，應當驗收水土保持設施，水土保持設施未經驗收或者驗收不合格的，項目不得投產使用。

2 鐵路項目水土保持設施驗收的關鍵點

(1)水土保持法定程序是否完備是關鍵。鐵路項目開工前須編制水土保持方案，報水行政主管部門審批，各設計階段應落實水土保持內容。工程實施中，應依法繳納水土保持補償費。水土保持方案經審批后，如項目地點、規模、水土流失防治措施、棄渣場位置或堆渣量等發生重大變化的，均屬于水土保持重大變更的內容。若存在水土保持重大變更，則須及時辦理變更審批手續。當前，水行政主管部門加強事中、事后監管，會更加注重對變更審批手續的檢查，建設單位應高度重視，履行法定程序，避免在靜動態驗收或水土保持設施專項驗收階段出現被動局面。

(2)棄渣場的驗收歷來是山區鐵路項目靜動態驗收和水土保持設施專項驗收的重點，也是難點。建設單位應從棄渣場選址是否合理合規，變更審批手續是否完備，防護措施是否到位，防護措施是否安全穩定，防治責任是否明確等五個方面開展工作。應核查其選址的合理合規性，如禁止在鐵路主線、重要基礎設施、居民住所上方、溢洪道及河道管理范圍內設置棄渣場；棄渣前，應取得國土、林業、水利等相關部門和鄉鎮政府的同意確認。確需在水土保持方案確定的存放地外設置棄渣場的，應及時辦理變更手續報水行政主管部門批準。永久性棄渣場的攔擋、排水、場地整治和恢復等措施為水土保持重要單位工程，應有正式的設計文件并組織施工、監理。棄渣場堆渣高度大于20 m或堆渣量大于50萬m3的，建設單位還應組織開展安全穩定的論證工作。水土保持設施驗收時，若棄渣場仍在被地方利用或改造，建設單位則應在確保其選址合理、變更手續完備、措施到位、安全穩定的前提下，與地方相關部門或場地使用單位簽訂棄渣場移交手續，明確后續的水土流失防治責任。

(3)施工場地的驗收問題不容忽視。施工場地一般包括攪拌站、預制場、鋪軌跡地、施工營地等，施工期地表大多硬化，施工撤場后，因地方留用、政策處理、硬化地表拆除等多種因素，導致其臨時占地范圍的土地恢復工作進度緩慢，這也將成為制約水土保持設施驗收進度的關鍵因素。建設單位應按照國土部門的要求提早謀劃土地復墾工作，為水土保持設施驗收創造條件。若施工場地確實被地方建設利用或納入地方規劃，則建設單位應提供有力的證明材料和場地移交手續，明確落實后續的水土流失防治責任和恢復事宜。

(4)水土保持工程的驗收簽證是水土保持工程質量檢驗的關鍵材料。重要的水土保持工程，如工程護坡、截排水、棄渣場防護、沿線植被建設、土地整治和恢復等單位工程和分部工程，需要設計、施工、監理和建設單位共同出具驗收鑒定。其他水土保持工程，需要監理或質量監督單位出具質量評定材料或驗收簽證。水土保持工程的驗收簽證是經常被忽略的環節，缺失或不足也會影響水土保持設施驗收的進度。

(5)涉河施工和水土保持監督檢查意見的落實情況往往是水行政主管部門關注的重點。鐵路項目難免會遇到涉河施工，占用水域的須辦理相關手續，進行恢復或補償，并做好安全度汛方案，嚴禁在河道管理范圍或滯洪區設置棄渣場。建設過程中，特別是在汛期，水行政主管部門會對工程進行水土保持監督檢查，建設單位應高度重視，積極予以配合。監督檢查意見落實情況是水土保持設施驗收的重點，驗收報告須專章回應，建設單位應按照檢查意見的要求逐條認真落實，并以書面形式將整改情況報送水行政主管部門。

3 水土保持設施竣工驗收流程

首先，組織第三方機構編制水土保持設施驗收報告。第三方機構是指具有獨立承擔民事責任能力且具有相應水土保持技術條件的企業法人、事業單位法人或其他組織。水土保持設施驗收報告是建設單位完成水土保持方案報告書及其審批決定內容的核實和查驗材料；第三方機構接受任務后，將協同建設單位組織水土保持工作自查，對照驗收標準對鐵路項目現場及資料進行全面核查。核查內容包括建設單位履行水土保持法定程序情況、水土保持監測監理工作情況、水土流失防治任務完成情況及建設和運行管理情況等。自查結果若不滿足驗收條件，則須對現場進行整改或對資料進行補充完善，直至滿足驗收條件。

其次，組織驗收。水土保持設施驗收報告和水土保持監測總結報告齊備后，說明項目水土保持驗收的大部分工作已完成，進入驗收程序階段。建設單位應當按照水土保持法律法規、標準規范、水土保持方案及其審批決定、水土保持后續設計等，組織水土保持設施驗收工作。水土保持設施驗收會議應按照規定成立驗收組，由建設單位代表任驗收組組長，驗收報告編制、監測、監理、水土保持方案編制、施工等單位代表為驗收組成員，并規范開展現場查驗、資料核查及討論質詢，驗收會議上明確水土保持設施驗收合格的結論，形成水土保持設施驗收鑒定書。

再次，公開驗收情況。驗收結論形成后，應公開驗收情況。除按照國家規定需要保密的情形外，建設單位應當在水土保持設施驗收合格后，通過其官方網站或者其他便于公眾知悉的渠道向社會公開水土保持設施驗收鑒定書、水土保持設施驗收報告和水土保持監測總結報告，一般公示期不少于1周。若公示期間公眾提出意見或反映問題，則建設單位應及時給予處理或回應。

最后，報備驗收材料，接受政府和公眾監督。建設單位在向社會公開水土保持設施驗收材料后，應向水土保持方案審批機關報備水土保持設施驗收材料。報備材料主要包括公示材料和工程現場視頻材料。水行政主管部門對其進行監督和核查，并將弄虛作假、違法違規的行為納入國家信用平臺。

4 鐵路項目水土保持設施驗收的思考和建議

鐵路項目在建設過程中往往受工期、人力資源、投資、管理水平等眾多因素的影響，導致對水土保持工作重視程度不夠，過程管理未有效落實，在水土保持設施驗收過程中出現諸多問題，不得不被動采取措施進行補救。如何在工程建設過程中，按照水土保持工作要求及驗收標準，規范做好相關工作，為水土保持設施驗收創造良好條件是建設管理者應該思考的問題。

(1)提高法律意識，加強管理。水土保持設施驗收是項目法人履行水土保持法律義務的一項重要內容，是必須做的一項工作。目前，很多有經驗的建設單位也在積極實踐，專門制定了水土保持管理辦法，明確各參建單位的水土保持工作體系及職責，并納入日常考核范疇。項目實施中規范過程管理，建立組織機構，指定相關人員負責，必要時委托專業咨詢機構提供全過程咨詢，全程參與水土保持建設管理；過程中嚴格督促施工方按設計完成現場水土流失防治任務，定期對各參建單位舉行水土保持相關業務知識的培訓，或邀請水行政主管部門的工作人員進行水土保持法律法規及政策的解讀。

(2)重視水土保持工程設計。建設管理者應從設計入手，抓源頭，抓實水土保持設計工作。除開工前編報水土保持方案外，初步設計和施工圖設計階段也要開展相應的水土保持設計，將水土保持投資納入概預算。方案和設計應盡可能貼合工程實際，如路基、站場、隧道及橋梁范圍的防護，施工臨建的防護及恢復，棄渣場、取料場的設計等均應切實可行。重要的是要將水土保持工程納入施工招標范疇，宜單獨計列其工程量，促進施工單位和監理單位保質保量完成水土保持措施。

(3)規范棄渣處置并及時辦理水土保持重大變更手續。棄渣場是鐵路建設項目水土保持工作的重中之重，建設單位應從棄渣場選址是否合理合規、變更審批手續是否完備、防護措施是否到位、防護措施是否安全穩定、防治責任是否明確等五個方面審視棄渣處置工作，不容馬虎。要牢固樹立按照管理規定辦事的理念，若項目地點、規模、水土流失防治措施、棄渣場位置或堆渣量等發生了重大變化，則應及時辦理變更審批手續，保證程序、手續依法合規，避免已成事實的事情缺乏合法手續或者已成事實的事情不合規定，嚴重影響制約工程水土保持設施推進進度。

(4)落實臨時用地后續的水土流失防治責任。水土保持設施驗收時，地方建設利用、規劃、改造等，會對個別棄渣場或施工場地的整治和恢復工作造成一定的阻力，影響驗收進度。建設單位應在依法依規履行自身水土流失防治義務，落實好當前規定應完成的所有手續和措施的基礎上，提供有力的證明材料，并與地方相關部門或企業簽訂場地移交手續，落實后續的水土流失防治責任和恢復事宜。

(5)盡早開展水土保持設施驗收工作。建設單位應根據項目開通計劃，提早謀劃，及時發現問題，提前整改。如在項目收尾階段、靜動態驗收前，及時組織第三方咨詢服務機構進場，制訂工作方案，盡早啟動水土保持設施驗收準備工作，這樣便于早發現問題早整改完善。具備條件的項目，可在項目開工建設初期便落實第三方咨詢服務機構，全程協助做好水土保持建設管理工作。

5 結語