生態環境部體制下農業面源監管的難點與應對建議

王亞男，董旭輝，陳 穎

（生態環境部環境發展中心，北京 100029）

農業面源污染治理對完成好“水污染防治行動計劃”、“大氣污染防治行動計劃”具有舉足輕重的作用。2018年3月18日，十三屆全國人大一次會議審議通過國務院機構改革方案，將原農業部的 “監督指導農業面源污染治理”職能并入新組建的生態環境部。生態環境部面對這一新的職能必將面臨諸多挑戰。

1. 農業面源治理現狀及存在的問題

1.1 農業廢水面源污染現狀及主要問題

1.1.1 畜禽養殖業排污是農業廢水面源污染的最主要來源

目前，農田化肥施用、農田固體廢棄物、畜禽糞便、水產養殖垃圾和農村生活污染構成了我國農業面源污染的五大污染源[1]。其中，畜禽養殖廢水的污染物排放量在農業面源污染中占較大份額，2015年畜禽養殖業排放化學需氧量1015.5萬噸，占農業源的95%；排放氨氮55.2萬噸，占農業源的76%[2]。

1.1.2 我國畜禽養殖業規模分散且污染治理效果有限

我國生豬出欄數、家禽存欄量、奶牛存欄量、肉牛存欄量連續多年居世界第一。按照生豬年出欄500只、奶牛存欄50頭、肉牛出欄50頭、蛋雞存欄1萬只和肉雞出欄5萬只為規模化養殖標準統計，全國主要畜禽規模化養殖比例為生豬42%、奶牛51%、肉牛28%、蛋雞36%、肉雞45%[3]。盡管近年來規模化養殖水平有所提高，但除奶牛外，目前生豬、肉牛、蛋雞、肉雞總體仍以分散式養殖為主。與規模化養殖相比，分散式養殖存在著設施不健全，管理粗放、污染分散等突出特點，是廢水農業面源的最主要來源。

全國開展污染治理的畜禽養殖數量總體較少，仍有大量畜禽污染未得到綜合整治。根據統計，2008-2016年，通過農村環境綜合整治全國已開展整治的畜禽養殖量為：生豬1256萬頭、奶牛47萬頭、肉牛319萬頭，僅占全國分散養殖總量的不足10%。全國仍有90%以上的分散養殖畜禽未得到綜合整治，畜禽養殖污染治理面臨的任務還很艱巨，整治力度亟需進一步加強。

1.2 農業廢氣面源污染治理現狀

農業廢氣面源污染主要來源于秸稈焚燒，已成為重污染天氣的幫兇之一。秸稈綜合利用是解決秸稈焚燒的根本途徑。自2008年開始，國家加大力度，發布了系列政策文件支持、指導各地開展秸稈綜合利用和禁燒工作。自2012年起，中央資金對秸稈綜合利用和秸稈禁燒扶持力度呈快速增長態勢。2015年以后，重點通過農機購置補貼、耕地質量保護與提升行動等項目進行支持，推動形成秸稈綜合利用良性運行長效機制。2016年，農業部、財政部選擇農作物秸稈焚燒問題較為突出的河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南等10個省區，開展了秸稈綜合利用試點[4]。

通過各項優惠政策，各試點省提升了秸稈綜合利用率，但仍未能實現徹底杜絕秸稈焚燒。2017年，國家環境衛星監測到秸稈焚燒著火點數量前三名分別是：黑龍江6 173處，吉林1 775處，內蒙古972處，秸稈禁燒工作仍需進一步加強[5]。

2. 監督指導農業面源污染治理的難點

2.1 以工業污染治理為核心的環境管理體系“ 難以作為”

我國現行環境管理體系主要是在應對工業污染、城市污染過程中建立起來的，監督指導農業面源污染治理存在諸多不適應。

2.1.1 針對工業源的清單式管理模式不適用于農業面源

工業源分布集中而農業面源較為分散，針對工業源的臺帳式管理難以完全復制到農業面源監管工作中。目前我國實行的環評、排污許可證等工業污染源監管制度，都是以污染源清單為管理基礎，優點是管理的精確度高、針對性強，缺點是需耗用大量人力物力，臺帳建立過程復雜且艱難。農業面源量大、面廣、隨機性強，如果直接復制臺帳式的工業源監管方法，將面臨海量的人力投入和漫長的工作周期，恐難適應當前農業面源急迫的管理需求。

2.1.2 針對工業源的標準化監管要求不適用于農業面源

現代工業標準化程度較高，工業源污染物排放特征相對穩定：同一行業、同一工藝，在規模、原輔料明確的情況下，污染物種類和產生量是基本可以確定的，相應地，需采取的治污措施也可以按行業進行規范化要求，便于實現污染治理和監管的統一化。而農業面源受地域及自然條件等因素影響較大，針對工業源的標準化治理模式及統一的監管要求不適用于農業面源。首先，畜牧業生產地域性明顯：四川、河南、湖南等省生豬養殖規模較大，內蒙古、河北、黑龍江等省區奶牛養殖優勢明顯，云南、河南、四川等省肉牛養殖規模位居前列，山東、廣東、河南等省家禽養殖數量較大[3]。其次，不同畜禽糞便中的污染物種類及廢水中有機物濃度不同，加之受降雨量影響，農業面源污染排放總量和排放強度呈現出顯著的區域異質性[1]。使得針對農業面源的治理很難提出標準化的措施，進而難以開展標準化的監管。在操作層面上，以點源為基礎發展起來的污染源取樣分析等監督性監測標準也難以確定。

2.1.3 針對工業源的“誰污染誰治理”監管原則不適用于農業面源

工業源治理的責任主體是企業，而農業面源治理的責任主體不明確，不能簡單套用“誰污染誰治理”原則。《環境保護法》第三十三條指出：“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，促進農業環境保護新技術的使用，加強對農業污染源的監測預警，統籌有關部門采取措施，防治土壤污染和土地沙化”。即現有法律法規既未明確地方政府是農業面源治理的責任主體，也未明確農民是農業面源的責任主體。工業源治理中的基本原則“誰污染誰治理”不能簡單在農業面源治理中使用，監管對象不明確，要求監管方式也需要更加靈活。

2.2 現有基層環保隊伍監管能力明顯不足

農業面源污染發生在農村，源自農牧業，相關監管應重點由基層有關部門來承擔，但環境監管一直是基層環保工作的薄弱環節。

2.2.1 缺少產業數據

開展行業治污監管，離不開對行業發展的基礎情況的了解。從2008年開始的農村環境綜合整治工作經驗表明，只有基層環保部門與當地畜牧部門互相協作，充分掌握畜禽養殖業生產的基本情況，才能有效開展畜禽養殖污染治理和監管。畜禽養殖業、水產養殖業、農業種植業的生產和環保工作主要由原農業部負責，行業分布、規模、污染治理現狀等基礎信息環保部門不掌握。監督指導農業源污染治理的職能并入生態環境部后，農業生產的基礎信息仍是開展工作的短板。

2.2.2 缺少監管人員

環保系統基層工作人員少、任務重。以江蘇省某市為例，市監察大隊不足50個編制，縣環保局行政編制只有十余人，縣監測站僅31個編制。而市域內需要監管重點企業70個，一般企業800個。轄區內最遠的鄉鎮有50公里，現場執法取證（包括監測）難以保證。市環保局目前主要精力用來管理工業企業，對于農村農業污染治理設施只能偶爾抽查。基層環保部門人員不足的問題普遍存在，新增監督指導農業源污染治理的職能后，矛盾會更加突出。

3. 加強我國農業面源污染監管的有關建議

3.1 建立適應農業面源特點的環境管理體系

為適應農業面源的特點，亟需在現有適用于工業源的環境管理體系基礎上，補充建立適應農業面源的環境管理體系。

為應對農業面源責任主體不清晰的問題，可以突破“誰污染誰治理”的工業污染治理原則，明確農業面源治理責任由地方政府與農民共擔，并實行分類管理：規模化畜禽養殖與規模化種植業比照工業污染源進行管理，由業主自行承擔污染治理責任，同時跟進生態補償政策，對養殖業主和種植業主進行適當補貼，保護本土農業；農民小規模種植業、養殖業污染治理由地方政府指導農民開展。在政府和農民責任共擔原則下，一方面強化對基層政府的考核，同時也要建立村民自治環境管理組織，落實十九大報告中提出的“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”要求。依托村民自治組織，加強自治章程、村規民約、居民公約的宣傳教育，將環境保護內化為農民群眾的道德情感，外化為保護村莊環境的自覺行動，充分調動農民參與農業面源治理的自覺性。

為應對農業面源地域性強的特點，在監管方法上，探索建立適應農業面源污染物排放特征的技術管理體系。超越制訂統一的污染物排放標準的傳統管理思路，由國家層面制定相關管理政策，明確環境監管的重點環節，基層政府突出因地制宜原則，制訂適合當地的農業面源治理方法和具體監管要求。鼓勵各地開展有針對性的農業面源管理研究，以區域環境質量達標為底線，一地一策，不搞一刀切，不搞統一模式，不搞層層加碼，力求實效，解決問題。

3.2 采取多種手段強化農業面源的環境監管

基層環保隊伍是開展農業面源污染監管的最主要力量，需要采取多種手段解決基層工作面臨的問題：

一是打通農業生產基礎信息的獲取渠道，建立部際信息共享機制，獲取農業生產基礎信息，實現農業面源污染治理與行業生產的同步化協調化發展。同時，通過信息共享協調多部門共同推動農業面源監管工作。

二是積極探索新技術新方法在農業面源污染治理監管上的應用。借鑒秸稈焚燒監控方法，有條件的地區可大膽嘗試環境衛星、無人機、租用電信基站上的高空視頻等手段，實時高效開展農業面源監管，彌補基層監管人員不足的矛盾。

3.3 指導各級政府加大農業面源治理力度

為應對農業面源量大、面廣、監管難的挑戰，不宜效仿工業源的末端監管模式（對排污口、排氣筒的監管），而是轉變為對農業生產的源頭監管,通過規范畜禽生產布局、農業生產設施污染物排放要求等，整體提升農業生產清潔化水平。

一是從源頭控制農業面源污染產生量和排放量。現階段，我國畜禽養殖等農業面源產生的主要原因是分散式養殖、管理粗放、污染治理設施缺乏，應通過各類扶持政策的引導，推動規模化養殖，減少畜禽養殖散戶的比重。同時，統籌考慮縣域養殖業和種植業的有機結合，鼓勵種養結合的養殖模式，提高畜禽糞便資源化利用水平，減少畜禽糞便排放量；進一步推動秸稈綜合利用工作，變堵為疏，從根本上解決秸稈焚燒問題。

二是建立城鄉一體化發展的環保投入保障機制。將農村環保工作納入城鄉統籌范疇，落實地級市對農村基礎設施建設和運行管理的資金投入。建立渠道明確的區域差別化資金投入機制，對東部地區，提高省、市兩級政府對縣級農村環保資金的投入要求，推行受益者適當付費機制；對中西部地區，加大中央財政資金的支持力度，除給予設施建設資金支持外，對設施運行維護資金予以一定比例的支持，確保設施長效運行。

三是建立科學合理的績效考核體系，監管對象從對農民的監管變為對地方政府或農業生產管理部門的監管。加強對農業面源治理成效的檢查評估，并根據評估考核結果，建立獎懲機制，客觀合理的引導各級政府的資金投入方向和力度。減少基層監管工作量，提升監管效率。

[1] 閔繼勝, 孔祥智. 我國農業面源污染問題的研究進展[J]. 華中農業大學學報(社會科學版), 2016(2): 59-66.

[2] 中華人民共和國生態環境部. 2015年環境統計年報[R]. 北京:中華人民共和國生態環境部, 2017.

[3] 中國畜牧獸醫年鑒編輯委員會. 中國畜牧獸醫年鑒2016[M]. 北京: 中國農業出版社, 2016.

[4] 農業部辦公廳, 財政部辦公廳. 關于開展農作物秸稈綜合利用試點 促進耕地質量提升工作的通知(農辦財〔2016〕39號)[R].農業部辦公廳, 財政部辦公廳.

[5] 環境保護部衛星環境應用中心. 環境衛星秸稈焚燒火點監測月報[R]. 北京: 中華人民共和國生態環境部, 2017.