據(jù)說(shuō)，這幾個(gè)地方的財(cái)力在“供養(yǎng)全國(guó)”？

王紅茹

最近，關(guān)于地方財(cái)政的話題引起了各界的廣泛關(guān)注。

比如GDP“擠水分”，內(nèi)蒙古核減2016年規(guī)模以上工業(yè)增加值2900億元;天津?yàn)I海新區(qū)，則將2017年預(yù)期的1萬(wàn)億元GDP直接擠掉1/3，調(diào)整為6654億元。

不過(guò)，就這問(wèn)題，輿論也有一些討論。比如，有的文章稱(chēng)，中國(guó)有25個(gè)省份在負(fù)債，只有6省1市在賺錢(qián);從2014年到2016年，25省份合計(jì)的財(cái)政缺口從3.2萬(wàn)億元，上升到了4.88萬(wàn)億元，補(bǔ)上財(cái)政缺口的能力堪憂。

那么，是否真的像大家擔(dān)心的那樣，只有東部幾大省份在供養(yǎng)全國(guó)，而其他省份都在“拖后腿”和“吃老本”？如果一個(gè)地方對(duì)國(guó)家的財(cái)力貢獻(xiàn)靠后且需要中央大額補(bǔ)助，是否就意味著這個(gè)省份的債務(wù)壓力或者隱性債務(wù)壓力的比重就很高？

為此，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》特邀中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室，詳細(xì)計(jì)算了“十二五”以來(lái)（2011—2016 年）全國(guó)31個(gè)省份財(cái)力貢獻(xiàn)排名。同時(shí)，我們也請(qǐng)這一領(lǐng)域的專(zhuān)家對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行了解讀。雖然本文可能存在一些不太容易讀懂的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，但讀后各位應(yīng)該會(huì)有收獲。

省份

經(jīng)過(guò)計(jì)算，我們得出了以下結(jié)論——

“十二五”期間的5年中，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市，對(duì)國(guó)家財(cái)政“有財(cái)力貢獻(xiàn)”的為9個(gè)，依額度從大往小排序?yàn)椋罕本V東、上海、江蘇、浙江、天津、山東、福建、遼寧，共計(jì)為國(guó)家財(cái)政“貢獻(xiàn)”了14.76萬(wàn)億元;剩下22個(gè)省區(qū)市，顯然，則是需要中央財(cái)政予以“凈補(bǔ)助”的。根據(jù)補(bǔ)助額度從小往大，排序依次為：海南、山西、寧夏、重慶、陜西、吉林、河北、湖北、青海、云南、西藏、江西、安徽、內(nèi)蒙古、新疆、甘肅、廣西、湖南、黑龍江、貴州、河南、四川。“十二五”期間，22地共獲得中央補(bǔ)助收入12.09萬(wàn)億元。

光看名字可能有點(diǎn)暈，我們可以按照粗略的華北、華東、華南等“七大地區(qū)”來(lái)劃分，其內(nèi)部對(duì)國(guó)家的“財(cái)力貢獻(xiàn)”，其實(shí)是呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢(shì)的。

數(shù)據(jù)顯示，“十二五”以來(lái)，華東、華北、華南3個(gè)地區(qū)對(duì)國(guó)家財(cái)政“有財(cái)力貢獻(xiàn)”，其他4個(gè)地區(qū)（西南、西北、華中、東北）整體上需要中央財(cái)政予以?xún)粞a(bǔ)助。

其中，華東地區(qū)（山東、江蘇、安徽、浙江、福建、上海）貢獻(xiàn)最大，凈上繳額達(dá)到6.8萬(wàn)億元;本地區(qū)除安徽外，其他5個(gè)省份均對(duì)國(guó)家“有財(cái)力貢獻(xiàn)”。

華北地區(qū)（北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古）則不太平衡，只有北京、天津?qū)?guó)家財(cái)政有財(cái)力貢獻(xiàn)，其他3個(gè)省份均需接受?chē)?guó)家的凈補(bǔ)助;華南3省份（廣東、廣西、海南）中，“十二五”以來(lái)累計(jì)凈上繳資金2.3萬(wàn)億元，其中第一經(jīng)濟(jì)大省廣東則貢獻(xiàn)最大，全國(guó)排名第二;與之相比，西南地區(qū)（四川、云南、貴州、西藏、重慶）在七大地區(qū)中接受凈補(bǔ)助最多，西北地區(qū)（寧夏、新疆、青海、陜西、甘肅）5個(gè)省份，以及華中地區(qū)的4個(gè)省份（湖北、湖南、河南、江西），則全部需要國(guó)家凈補(bǔ)助。

最有意思的是東北，情況比較復(fù)雜。跟我們目前討論熱烈的印象不太相同，2011—2016年，遼寧進(jìn)入了對(duì)國(guó)家財(cái)力有“凈上繳”的陣營(yíng)，吉林接受凈補(bǔ)助在全國(guó)處于中等水平，黑龍江累計(jì)接受?chē)?guó)家凈補(bǔ)助則比吉林多了將近一倍。有意思的是，正是有貢獻(xiàn)的遼寧，是全國(guó)第一個(gè)主動(dòng)給GDP擠水分的省份。

這些看上去略顯枯燥的數(shù)據(jù)背后，隱藏著怎樣的秘密？

制度

的確，單看各個(gè)地方的財(cái)政情況，我們似乎很容易產(chǎn)生一些樸素的情感傾向，認(rèn)為只有對(duì)國(guó)家財(cái)力有凈上繳的才對(duì)國(guó)家有貢獻(xiàn)，對(duì)國(guó)家財(cái)力沒(méi)有凈貢獻(xiàn)的就是在“拖后腿”。

事實(shí)并沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。

我們給大家簡(jiǎn)單普及一下這里面的知識(shí)。

總體而言，我們通常所習(xí)慣的，按照各地公布的財(cái)政收入數(shù)據(jù)去判斷這一地區(qū)對(duì)國(guó)家的“貢獻(xiàn)”，或者從財(cái)政是有貢獻(xiàn)還是接受補(bǔ)助，用這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，或者說(shuō)衡量一個(gè)地區(qū)對(duì)國(guó)家的貢獻(xiàn)程度，是不準(zhǔn)確的。

這是因?yàn)椋袊?guó)的中央政府和地方政府之間，存在著復(fù)雜而精細(xì)的一套財(cái)政收入和分配系統(tǒng)。

我們知道，1994年改革之后，中國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是分稅制。什么意思？企業(yè)和個(gè)人按照屬地原則，給地方政府繳稅以及稅以外的收入（比如大企業(yè)的總部在北京，就給北京繳稅）;我們也知道有國(guó)稅和地稅，按照法律規(guī)定，稅種分為中央稅、地方稅、央地共享稅。各地需要把這些收入上繳國(guó)庫(kù)，之后再由中央進(jìn)行分配。

這其中其實(shí)有兩次分配：第一次，按照分稅制的比例規(guī)定進(jìn)行劃分，形成中央財(cái)力和地方財(cái)力（比如增值稅，中央和地方基本上是七三開(kāi)）;第二次分配，則是中央統(tǒng)籌全國(guó)，看情況，再對(duì)各地進(jìn)行“補(bǔ)助”。補(bǔ)助的方式，最常用的就是轉(zhuǎn)移支付。比如給偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、財(cái)政困難地區(qū)，中央都有轉(zhuǎn)移支付。這也就是“補(bǔ)助”的來(lái)由。

而一個(gè)地方真正具有的“財(cái)力”，也不光是來(lái)自于這些。除了央地之間的分配之外，地方政府還有一些財(cái)政來(lái)源。比如我們知道的地方債，就是收入之一;上一年存留的資金，也可以進(jìn)入下一年的財(cái)政;此外，還有財(cái)政穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等一些具體操作手段。像廣東這樣的經(jīng)濟(jì)大省，2015年的上年結(jié)余資金、調(diào)入資金、調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的資金，就占其一般公共預(yù)算收入的50%以上。

說(shuō)這么多是為了啥呢？是為了更清楚地看清各地區(qū)的財(cái)力差異，以及在簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)背后國(guó)家運(yùn)行邏輯。

理解

國(guó)家治理是一門(mén)精細(xì)的學(xué)問(wèn)。歷史學(xué)家黃仁宇曾經(jīng)說(shuō)，中國(guó)古代王朝經(jīng)常陷入財(cái)政困難，歷代改革幾乎都由此而生;究其原因，就是中國(guó)古代缺乏“數(shù)目字管理”，不知道真正有多少農(nóng)田在耕作，不知道有多少人口，也就不能精確管理經(jīng)濟(jì)狀況，最終往往落入土地兼并、貧富差距、國(guó)家捉襟見(jiàn)肘的局面。

事實(shí)上，第一，少數(shù)省份對(duì)國(guó)家財(cái)力有凈貢獻(xiàn)、多數(shù)地區(qū)需要中央補(bǔ)助，這樣的現(xiàn)象，在中國(guó)歷史上是常態(tài)，從改革開(kāi)放以來(lái)也一直存在。這很好理解，中國(guó)的改革開(kāi)放本來(lái)就是“先富帶后富”，發(fā)展的不平衡不充分，是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。這一結(jié)果，受各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口規(guī)模、特殊因素等影響很大。

第二，中央財(cái)政給各地“補(bǔ)助”，本就是國(guó)家性質(zhì)的職責(zé)所在。為什么要從中央層面進(jìn)行財(cái)力調(diào)節(jié)、給地方補(bǔ)助呢？經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要效率，生產(chǎn)要素要自由流動(dòng)，不平衡是歷史的必然;但是從國(guó)家的層面看，即使各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，也需要讓各地的老百姓享受基本均衡的公共服務(wù)，這就需要中央調(diào)節(jié)。經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)，也要修路建廠，也要醫(yī)保社保，財(cái)力不夠，中央調(diào)節(jié)。“天道者，損有余而補(bǔ)不足。”

第三，對(duì)國(guó)家的財(cái)政貢獻(xiàn)程度，并不必然等于“對(duì)國(guó)家貢獻(xiàn)程度”。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，雖然需要中央補(bǔ)助財(cái)力，但其在人力資源、能源資源等方面為發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn);一些地區(qū)還具有重要的戰(zhàn)略位置，為維護(hù)國(guó)家領(lǐng)土安全做出了重要貢獻(xiàn)。比如河南、黑龍江、吉林、四川、安徽等，都是農(nóng)業(yè)大省，給糧食安全做出了巨大貢獻(xiàn)，但商品糧的糧食補(bǔ)貼都需要國(guó)家拿錢(qián)，所以這方面的“補(bǔ)助”也就所需更多。

當(dāng)然，從上面的數(shù)據(jù)中，也可以看出一些經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的規(guī)律，可以供管理者參考。比如，為什么江蘇的財(cái)力“凈貢獻(xiàn)”會(huì)比浙江大？在國(guó)家發(fā)改委國(guó)土地區(qū)研究所原所長(zhǎng)肖金成看來(lái)，江蘇的上市公司比較多，企業(yè)規(guī)模都比較大，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力比較強(qiáng)，上繳利稅較多;浙江的企業(yè)數(shù)量也很多，但是企業(yè)規(guī)模比較小，因此相比江蘇，上繳利稅相對(duì)較少。

同理，為什么山東GDP總量很高，但財(cái)力貢獻(xiàn)在全國(guó)只排第七呢？也是因?yàn)槭?nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)之間的差距比較大。山東幾乎所有的大型企業(yè)、社會(huì)資源都集中在幾個(gè)重點(diǎn)城市，臨沂等革命老區(qū)的包袱卻很重，因此整體產(chǎn)業(yè)層次在東部沿海地區(qū)比不上江浙滬。

居安思危，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)良好的同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到隱憂，具體問(wèn)題具體分析之后，真正在日常做到精細(xì)管理、見(jiàn)微知著。尤其在“高質(zhì)量發(fā)展”成為舉國(guó)目標(biāo)的今天，我們比以往任何時(shí)候都更需要專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性更強(qiáng)的管理者。

（該文已于2018年1月24日發(fā)布于由《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》與俠客島聯(lián)合出品的經(jīng)濟(jì)ke）endprint