漢江流域跨界水污染問題及防治策略

李柱，張，王天天

（湖北文理學院漢江研究院，湖北襄陽441053）

我國是水資源匱乏國家，人多水少且分布不均。而30年來日益嚴重的水污染加劇了這一困境，造成我國水資源短缺、水生態(tài)惡化、群眾健康受損、社會安定受威脅等問題十分突出，已成為制約經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。為控制水質惡化，我國水污染防治費用節(jié)節(jié)攀升。“十二五”期間，全國重點流域水污染防治投入達5 000億元，年均1 000億元。盡管投入巨大，水污染卻難以遏制，水環(huán)境惡化形勢依然嚴峻[1]。

我國水危機表面上看是資源危機，實質則是治水制度的危機，是水管理制度長期滯后于水治理需求的累積結果。跨界水污染即是指因水體流動而導致污染物在流域內(nèi)跨行政區(qū)轉移的現(xiàn)象。雖然我國十分重視流域水污染的防治，并建立了以“行政命令控制”為核心，以法律規(guī)范、經(jīng)濟調節(jié)手段為輔助的多種手段共用、有所側重的水污染防治法律政策體系[2]，然而縱觀各大流域治污效果，卻難以看到明顯成效，甚至污染情況呈現(xiàn)出不斷惡化的趨勢。如我國從1994年開始便投入巨資加強淮河流域治理工作，但20年來淮河水污染形勢依然嚴峻，嚴重污染事故還時有發(fā)生。究其原因，我國現(xiàn)行的行政區(qū)劃分割和部門分割的水資源管理體制，割裂了流域的自然整體性和流域內(nèi)水資源的聯(lián)動性，政府績效考評制度的GDP導向性及利益平衡機制的缺失，則導致了各地方對自身經(jīng)濟利益最大化的追求及對水環(huán)境保護的整體利益的忽視甚至損害，從而造成流域內(nèi)跨界水污染問題難以解決。

漢江是長江最長的支流，也是我國中部地區(qū)水質最好的大河，同時也是南水北調中線工程的水源地。然而近20年以來，隨著沿岸城市工業(yè)化和城鎮(zhèn)進程加快，排入漢江的生活污水、工業(yè)廢水以及農(nóng)業(yè)面源污染等各類污染物大量增加，漢江中下游水質大幅下降，支流污染嚴重。近年來隨著南水北調中線工程、引漢濟渭工程等調水工程的實施，漢江中下游水量將減少三分之一，水環(huán)境容量將大幅萎縮，漢江水環(huán)境保護將面對多方面的嚴峻挑戰(zhàn)[3]。為了避免淮河治理的前車之鑒，漢江流域水污染治理亟需改變我國現(xiàn)行的流域治理模式，對跨界水污染防治機制進行深入研究和探索。

1 漢江流域水環(huán)境現(xiàn)狀

漢江全長1 577 km，是長江最長的支流，沿途包括褒河、丹江、唐河、白河、堵河等主要支流。根據(jù)1956—1998年資料，漢江流域多年平均年地表水資源量約 566億 m3（其中上游為 388億 m3，中下游為178億m3）。漢江流域面積15.9萬km2，流域涉及鄂、陜、豫、川、渝、甘 6省（直轄市）的 21個地（市）、79個縣（市、區(qū)），現(xiàn)狀總人口約5 000萬人[3]。流域內(nèi)有漢中、安康、十堰、襄陽、南陽、武漢等重要城市。漢江流域農(nóng)業(yè)發(fā)達，江漢平原是我國主要商品糧基地之一，漢中盆地、南陽盆地也是重要的農(nóng)業(yè)區(qū)。糧食生產(chǎn)以稻米、小麥為主，主要經(jīng)濟作物為棉花、油料作物、麻類、烤煙及桐油等。漢江中下游流域地區(qū)工業(yè)基礎良好，汽車、電力、機械、化工、建材、電子、輕紡、食品等工業(yè)蓬勃發(fā)展，是湖北省重要的汽車工業(yè)走廊及裝備制造和紡織服裝生產(chǎn)基地。同時，漢江流域經(jīng)濟發(fā)展也面臨一系列問題，包括發(fā)展方式比較粗放，產(chǎn)業(yè)結構層次偏低，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)比重大，工業(yè)技術含量偏低，服務業(yè)發(fā)展滯后等。

漢江流域目前水生態(tài)環(huán)境總體良好，然而面臨水污染威脅在日益增大。近年來環(huán)境監(jiān)測結果表明，漢江水質總體較好，干流水質普遍優(yōu)于地表水水質標準Ⅲ類。但近年來干流從上游至下游污染濃度普遍上升，水環(huán)境質量呈明顯下降趨勢，大部分支流污染嚴重。漢江上游陜西段雖然出境水質良好（為II類水質），但近城鎮(zhèn)河段水體污染明顯。干流漢中至石泉段水質較差，部分斷面為IV類水。丹江水質要差于漢江干流，特別在商州區(qū)段為劣V類[4]。2001年漢江中下游干流17個控制斷面中，錢營和余家湖斷面在枯水期氨氮超標，漢川市小河斷面在豐水期總磷超標。襄陽、武漢等城區(qū)段主要水質指標已接近水環(huán)境質量臨界值。漢江中下游堵河、北河、南河、小清河、唐白河、蠻河、竹皮河和漢北河八大支流的19個控制斷面中，有17個控制斷面不能滿足相應的功能區(qū)標準[5]。流域內(nèi)城市納污河流污染嚴重，其中尤其以唐白河、神定河、小清河及竹皮河等最為嚴重，主要水質指標劣于地表水Ⅴ類標準[5，6]。這些支流入漢江后均形成較大的污染帶，嚴重影響了漢江干流的水環(huán)境質量。漢江水體主要超標因子為COD、氮、磷等，污染特征為有機污染類型。污染源主要來自工業(yè)（主要為化工、造紙、紡織等行業(yè)）與城鎮(zhèn)生活污水、生活垃圾等點源污染；此外包括水土流失、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、蓄禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖等導致的面源污染也占很大比重[4，5，7]。

近年來，漢江流域上下游間跨區(qū)域水污染問題日漸突出，已經(jīng)直接影響到城鎮(zhèn)飲用水源、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)甚至威脅人畜安全，并引起多起水污染糾紛。如20世紀90年代以來，南陽境內(nèi)大量小型造紙和化工企業(yè)長期向漢江支流唐白河排污，導致下游襄陽翟灣村等地飲用水源遭污染，造成了廣受關注的“癌癥村”問題。雖經(jīng)南陽襄陽兩地政府多年來多番聯(lián)合整治，但水污染問題卻難以根治[8]。漢江下游段干支流曾于1992年2月、1998年2月和4月、2000年2月、2003年2月、2008年3月等多次發(fā)生“水華”，而且一次比一次影響范圍廣、持續(xù)時間長，嚴重影響了沿岸城市的飲用水的供應[7，9]。2014年4月23日，漢江武漢段水質出現(xiàn)氨氮超標，武漢城區(qū)三家水廠的取水口水質受到污染，先后緊急停產(chǎn)，30萬居民用水受影響，甚至引發(fā)市民到超市搶水的恐慌[10]。漢江流域水污染正呈現(xiàn)出從支流向干流延伸，從城市向農(nóng)村蔓延，從地表向地下滲透，從區(qū)域向流域擴散的趨勢，成為漢江流域所有地區(qū)不可回避的問題。

除了不斷加重的污染壓力外，調水工程和流域梯級開發(fā)是漢江流域水環(huán)境保護需要面對的第二重挑戰(zhàn)。目前漢江上游已建設或規(guī)劃的大型調水工程有南水北調中線工程、“引漢濟渭”工程及鄂北水資源配置工程三項。南水北調中線工程已于2014年底正式通水，近期規(guī)劃年平均調水95億m3，遠期將達到135億m3。即將開工的“引漢濟渭”工程規(guī)劃調水15億m3。鄂北水資源配置工程設計引水量14億m3，最大引水量30億m3[11]。如果按最大量計算，這3項引水工程每年的引水量將達到180億m3，占整個丹江口水庫上游年平均來水的46%。這將使?jié)h江中下游流速放緩，水位大幅下降，水量減少三分之一以上。此外，漢江流域梯級開發(fā)對漢江水環(huán)境也將產(chǎn)生深遠影響。目前漢江干流從上游黃金峽到中游興隆的1 000 km江段上，已經(jīng)規(guī)劃有15座大壩。漢江各支流更是被密集開發(fā)，建有水電站近千座[12]。梯級開發(fā)將導致水流速極大降低，漢江干支流面臨溝渠化、湖泊化的危險。水量減少和流速降低必然影響水體自凈能力，導致漢江水環(huán)境容量大幅萎縮及污染放大效應，給漢江水環(huán)境保護帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

漢江流域經(jīng)濟的迅速發(fā)展及粗放的工農(nóng)業(yè)發(fā)展模式給漢江造成日益嚴重的污染壓力。而大量調水及密集的梯度開發(fā)導致漢江水環(huán)境容量大幅縮小，對漢江水環(huán)境保護形成巨大壓力。在雙重挑戰(zhàn)下，漢江水污染形勢嚴峻，水環(huán)境保護迫在眉睫，亟需建立和完善流域水污染綜合防治體系。

2 漢江流域跨界水污染防治機制存在的問題及困境

目前，我國流域跨界水污染防治還存在諸多問題，包括管理體制存在缺陷，政策與法規(guī)體系不健全，政府績效評價體系價值錯位，公眾參與缺乏，技術支撐體系薄弱等，亟需完善。漢江流域主要涉及六省（直轄市）70多個市縣，行政主體眾多，流域內(nèi)工農(nóng)業(yè)發(fā)達、經(jīng)濟增長方式粗放，同時還面臨巨量調水和密集梯度開發(fā)帶來的水環(huán)境挑戰(zhàn)，其面臨的跨界水污染防治問題與我國其它流域相比既有共性，也有其自身特性。主要有以下幾點。

2.1 分割式的流域管理體制不能滿足流域綜合治理要求

我國水資源管理實行的是流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。我國雖然早已在各大流域設立流域管理機構，并被賦予了水資源管理方面的諸多職能，然而由于我國法律對其地位定位模糊，同時并未賦予其對地方政府行為的制衡權力，因此缺乏對流域進行綜合管理的能力。因而，我國的水資源管理實際上實行的是以行政區(qū)劃管理為主，流域管理作為協(xié)調的管理機制。按行政區(qū)劃進行條塊分割式的管理人為地割裂了流域的系統(tǒng)性和整體性，形成了眾多不同地方政府利益主體。地方政府往往根據(jù)本轄區(qū)發(fā)展經(jīng)濟和實現(xiàn)政治目標的需要而選擇環(huán)境法律的適用標準和方式，導致地方保護主義盛行。各行政區(qū)邊界常常成為本轄區(qū)環(huán)境執(zhí)法最弱、污染企業(yè)最集中區(qū)域。國家設立的流域機構在職能和資源上都難以承擔跨行政區(qū)聯(lián)合執(zhí)法和監(jiān)督的重任。

流域管理體制的分割性不僅體現(xiàn)在區(qū)域分割上，而且還體現(xiàn)在水環(huán)境管理權力的部門分割上。《水污染防治法》第八條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。”但也同時賦予交通主管部門對船舶污染水域防治的監(jiān)督管理權限。縣級以上人民政府水行政、國土資源、衛(wèi)生、建設、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)等部門，以及重要江河、湖泊的流域水資源保護機構，在各自職責范圍內(nèi)均有對水污染防治實施監(jiān)督管理的權限。《水污染防治法》賦予了諸多部門水污染防治監(jiān)督管理權限，卻對如何協(xié)調不同部門之間的權力沒有作出具體規(guī)定，極容易造成不同監(jiān)管部門權力間的沖突，導致各部門間職責不清和爭權推責，最終難以對流域水污染進行有效防治。

具體到漢江流域，漢江理論上歸屬水利部長江委員會管轄，但它基本只具備流域內(nèi)水利開發(fā)、工程建設和防災減災等部分涉水事務的管理權，沒有對水量和水質的管理權，不具備節(jié)制地方的權力，因此在漢江流域水污染防治中難以發(fā)揮作用。實際上漢江流域水污染防治主要由地方政府負責管理實施。由漢江流域陜西、河南、湖北3個主要省份各自制定規(guī)劃，交由下轄的70多個縣級行政區(qū)分頭負責。各地方制定的規(guī)劃從自身利益出發(fā)，往往難以協(xié)調顧及流域的整體利益。同時各級環(huán)保部門由于隸屬于各地方政府管理，沒有獨立的財權和人事權，在環(huán)境問題的管理上受地方利益和部門利益的雙重制約，其執(zhí)法的有效性和公正性受到極大的限制，導致整個流域水資源環(huán)境呈不斷惡化趨勢。盡管各行政區(qū)之間也有一些跨區(qū)域水污染治理合作，如襄陽和南陽的唐白河治理，但上下游地區(qū)間不能建立起牢固的、長期的水污染治理合作治理機制，行動難以協(xié)調一致，經(jīng)常出現(xiàn)相互推脫責任的現(xiàn)象。漢江流域水資源管理權的分割在調水管理上表現(xiàn)得尤為明顯。漢江上游的南水北調中線、引漢濟渭、鄂北水資源配置三大調水工程分屬不同地方、不同單位。僅就南水北調中線工程而言，其也被“分割”為丹江口大壩、丹江口大壩加高工程、陶岔渠首工程和中線干線工程四部分，分別由漢江集團、南水北調中線水源公司、淮河水利委員會和中線建管局4個主體負責運營管理。這種條塊分割、多頭管理的體制極易使水源區(qū)陷入多方搶水的“亂戰(zhàn)”。

可見，分割式的流域管理體制造成各行政區(qū)各自為政，各主管部門權責不明，使整個流域的水污染防治缺乏科學規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調，導致流域上下游之間水污染轉嫁現(xiàn)象頻發(fā)，流域的跨行政區(qū)水污染治理成為難治之癥。

2.2 生態(tài)環(huán)境補償機制缺失導致上下游利益難以平衡

按照我國現(xiàn)行環(huán)境防治政策，各地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染負責，并承擔本行政區(qū)域內(nèi)的污染治理費用。然而水的跨界流動性使得上下游之間水污染得利者與受害者相切割，水污染防治投入方與受益方相分離。即上游因發(fā)展而污染，則上游得利，下游受害；上游因保護而限制發(fā)展，則下游獲益，上游受損。對于上游地區(qū)政府來說，其在水環(huán)境保護上投入的成本越大，其經(jīng)濟發(fā)展受限越大，收益卻由中下游地區(qū)獲得，因而缺乏動力積極推動跨界水污染防治。對于下游地區(qū)政府來說，不僅享受不到上游發(fā)展的福利，反而要承受水污染惡果，最終陷入“你污染我也污染”的惡性循環(huán)。因此，如果欠缺對流域水環(huán)境保護的利益平衡機制，地方保護主義便不可避免，跨界水污染問題便難以解決。漢江支流唐白河的污染問題便是典型案例。

如20世紀90年代以來南陽境內(nèi)大量小型造紙和化工企業(yè)長期向漢江支流唐白河排污，導致下游襄陽翟灣村等地飲用水源遭污染，造成了廣受關注的“癌癥村”問題。雖經(jīng)南陽襄陽兩地政府多年來多番聯(lián)合整治，但水污染問題卻難以根治[8]。

2.3 不健全的法律體系難以處理流域跨界水污染問題

我國水污染防治法律體系存在諸多缺陷，主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面：一、法律規(guī)定不一致，缺乏協(xié)調。如《水法》提出流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制，而《水污染防治法》卻沒有明確流域管理制度的地位，主要強調地方人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量的監(jiān)管權力和職責。《水法》規(guī)定上一級政府對糾紛有做出裁決的權力，而《水污染防治法》只賦予其協(xié)調解決的權限。流域水污染防治規(guī)劃由國家環(huán)境保護部門根據(jù)《水污染防治法》編制并組織實施，而流域水資源保護規(guī)劃由國家水利部門根據(jù)《水法》組織編制并實施，對于兩者間如何協(xié)調等問題并無法律予以明確。這種法律間的不協(xié)調，造成了水污染防治執(zhí)行層面的法律適用的困難。二、只提出協(xié)商解決的原則性規(guī)定，缺乏具有操作性的具體法律條文。對于跨行政區(qū)域水污染糾紛，我國現(xiàn)行法律規(guī)定以地方政府間協(xié)商解決為主。然而由于相關法律沒有對涉事各方的權限與職責進行明確規(guī)定，造成解決方式缺乏法律效力與穩(wěn)定性，隨機性很強，難以有效解決跨界水污染問題。三、法律責任不全面，污染違法成本過低。《水污染防治法》規(guī)定的污染主體所承擔法律責任的僅為警告、罰款、停止生產(chǎn)或者使用、責令停業(yè)、關閉、賠償損失、排除危害等行政處罰后果。對于受害者的民事救濟方式也僅只有賠償損失、排除危害兩種。這樣的規(guī)定遠遠不能反映出環(huán)境污染后果的嚴重性，也遠不能滿足救濟污染受害者及受損生態(tài)環(huán)境的需要，有失公平和合理。

具體到漢江流域而言，水污染問題往往跨省，地方政府間的協(xié)商解決也不可避免地成為跨界水污染問題的唯一解決方法。襄陽市與南陽市即采取聯(lián)席會議的形式來治理唐白河跨流域污染問題。襄陽環(huán)保局與南陽市環(huán)保部門建立了唐白河水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控工作機制，定期召開聯(lián)席會議，及時通報本轄區(qū)內(nèi)的水質變化和違法排污企業(yè)查處情況，對于減輕唐白河流域對漢江水質的影響起到了一定的作用。但是，南陽和襄陽分屬不同的省級行政區(qū)域，由于沒有共同的直接上級行政機關進行調節(jié)，唐白河污染問題一直難以根治。另外，即將在漢江上游實施的引漢濟渭工程，陜西省從未與下游湖北省協(xié)商過調水規(guī)劃，下游地區(qū)既無力阻止工程實施，也無從得到損害賠償。此外，由于在立法層面上沒有全流域的權威法律，導致了各省分頭立法，同一流域多法并存的現(xiàn)狀。如同為漢江流域，湖北省有《湖北省漢江流域水污染防治條例》，陜西省則另有《陜西省漢江丹江流域水污染防治條例》。因此，在跨界流域水污染糾紛處理的具體操作層面上，我國現(xiàn)階段實際上處于無法可依的狀態(tài)。

2.4 公眾參與缺位導致水污染防治缺乏有效監(jiān)督

跨行政區(qū)域水污染事故往往破壞了社會公共環(huán)境，即社會公共利益，但是在一定的區(qū)域內(nèi)，社會公共利益的代表很難確定。我國傳統(tǒng)法律制度采用由國家作為公共利益的代表，通過行政權利的運用保護公共利益，但這種保護模式，忽視了公眾在環(huán)境保護中的作用，難以達到環(huán)境保護的目的。

目前，漢江水污染防治主要采取集中化、突擊型、強制性的方式，屬于典型的“運動型執(zhí)法”。其結果是在短期內(nèi)收效顯著，整治期間排污企業(yè)銷聲匿跡偃旗息鼓，環(huán)境形勢一片大好，然而稍有放松便會立刻反彈，長遠效果并未得到改善。如襄陽市環(huán)保局的資料顯示，本地的許多小造紙、小皮革企業(yè)雖然經(jīng)歷過多次整頓，但總能夠死而復生，或改頭換面重新掛牌生產(chǎn)，污染問題一直難以解決。地方政府與污染企業(yè)的利益捆綁以及地方政府自我監(jiān)督失效是造成這一問題的根源。關閉的“十五小”企業(yè)是縣級市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要財源。污染企業(yè)關停之后，資金緊張的基層行政機關為了獲得足夠的運轉資金，與污染企業(yè)之間的利益共謀在所難免。因此，如果沒有公眾參與和監(jiān)督，治理工作必然舉步維艱。

3 漢江流域跨界水污染防治策略探討

在諸多調水工程即將相繼投入運行、漢江水量將銳減三分之一的現(xiàn)實背景下，跨界水污染問題已成為漢江流域迫在眉睫的嚴重威脅。針對當前漢江流域面臨的跨界水污染困境，應當積極探索漢江流域跨界水污染治理的有效機制。以下幾點可供參考和借鑒。

3.1 健全水污染防治法律制度體系

流域水污染防治法律建設是一項系統(tǒng)工程，涉及多方面內(nèi)容。針對我國現(xiàn)有法律體系的不足之處，應當從以下幾個方面著手來完善水污染防治的法律體系。

首先，清理現(xiàn)有法律體系，確保法律的一致性。目前，我國涉及水環(huán)境保護的幾部法律之間存在諸多不協(xié)調之處，甚至有明顯的體制、權力沖突。如新《水法》確定的流域管理體制并未得到其他相關法律如《水污染防治法》的確認。再如《水法》規(guī)定上一級政府對糾紛有做出裁決的權力，而《水污染防治法》只賦予其協(xié)調解決的權限。因此，應該加強立法工作的技術性，做到法律之間的協(xié)調一致。

其次，強化環(huán)境違法責任，增加違法成本。我國現(xiàn)在的環(huán)境保護現(xiàn)狀是違法成本低，守法成本高，因此需要制定嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。具體措施包括：（1）污染排放總量控制，沒有總量指標不允許進入；（2）市場準入，污染嚴重型產(chǎn)業(yè)不允許進入；（3）提高排污收費標準，使企業(yè)不敢排放大量污染物；（4）嚴格處罰超標排污，并大幅度提高處罰標準；（5）追究嚴重污染行為人的刑事責任。

第三，加強流域管理的法制建設。流域綜合管理是流域水污染治理的必然發(fā)展趨勢。世界各國的經(jīng)驗表明，只有將流域管理置于法制的基礎上，流域管理的各項措施才能得到切實的貫徹執(zhí)行，達到流域管理的目的。然而，我國流域治理法律體系中（如新《水法》、《水污染防治法》）對參與流域治理的各政府部門責權賦予尚不明確，未從制度上明確水資源管理體制中區(qū)域管理和流域管理以誰為主等關鍵問題，出現(xiàn)了漢江流域各省分別立法、各地各自為政的混亂現(xiàn)象，導致水環(huán)境管理的一些政策、法規(guī)難以有效執(zhí)行。因此，我國流域治理急需在法律上明確流域水資源管理機構的地位、職責和職權，進一步理順部門職能關系（包括國家政府部門間層級關系及流域治理結構中水行政管理部門的層級關系）。應通過制定水事基本法，將流域管理機構從行政管理部門獨立出來，成立具有權威性和獨立性的科學的流域管理機構，明確流域機構的協(xié)調職責，確定流域管理機構對省級水行政主管部門的監(jiān)督調控權。同時，盡快啟動相關法律修訂程序，統(tǒng)一完善流域綜合控制體制。

3.2 成立漢江流域管理權威機構，實現(xiàn)全流域統(tǒng)一管理

對水污染防治實施流域綜合管理是由水污染特性決定的，也是水資源管理的必然發(fā)展趨勢。許多國家都在其境內(nèi)流域建立了流域管理機構。當前較為普遍的流域管理機構模式主要有以下幾種：一是流域管理局管理模式。這種模式以美國田納西流域管理局為代表，通過設立兼具國家行政機關和企業(yè)性質的流域性質管理機構，對全流域進行統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護。二是流域咨詢委員會管理模式。委員會依據(jù)相關行政協(xié)議由聯(lián)邦有關機構和流域內(nèi)各州政府代表共同組成，對流域內(nèi)的水資源開發(fā)利用進行規(guī)劃和協(xié)調，典型代表有特拉華河流域委員會、墨累-達令河流域委員會。三是流域管理委員會模式。該模式以法國流域管理體制為代表，流域管理委員會根據(jù)相關法律由相應政府部門組建，擁有水資源管理行政職能，對流域內(nèi)所有水體的水量與水質實行統(tǒng)一規(guī)劃、管理和經(jīng)營[13]。這些管理模式的形成與當?shù)氐恼误w制、流域問題和社會文化背景密切相關，在有效解決流域問題中都起到了重要作用。對于我國流域治理來說，建立流域性的綜合管理權威機構是必然選擇，但選擇什么樣的管理模式，應當根據(jù)我國行政體制和本流域具體情況來加以選擇。

我國現(xiàn)行流域管理體制主要是通過流域水利委員會、流域水資源保護局兩個層級的機構，來協(xié)調部門之間、流域與區(qū)域間的矛盾。然而水利委員會作為流域規(guī)劃制定機構，其附屬于水利部，由于權威性不夠，不具備實施全流域水資源統(tǒng)一調度管理的能力，同時也沒有對水利和環(huán)保兩大部門間矛盾進行協(xié)調的權限，因而難以獲得地方政府足夠的支持，導致其不具備執(zhí)行流域規(guī)劃、協(xié)調跨行政區(qū)水污染等問題的能力。因此，建議改革我國的流域管理體制，在國務院層面設立流域水資源綜合管理部門，使其成為高于其他行政區(qū)層級的、具有權威性的協(xié)調機構，負責指導制定有執(zhí)行力和約束力的全流域跨行政區(qū)的水資源綜合規(guī)劃和利用制度，建立以該部門為核心，由各地方相關職能部門組成的“集中—分散”的管理模式，建立流域和地方相配套的運行管理機制，明確各地方各部門的水資源管理權限和職責，由此改變我國目前“多龍管水”的水資源管理體制導致的流域管理條塊分割、城鄉(xiāng)分割、部門分割等問題。同時，在國務院水資源綜合管理部門下設置各大流域流域管理局，作為流域管理的執(zhí)行機構。流域管理局應當吸納地方政府相關部門主要領導作為其機構成員，如此可以加強各政府部門和各地方政府間的溝通和協(xié)調，確保實現(xiàn)流域與區(qū)域在管理上實現(xiàn)銜接與協(xié)調。對于漢江流域來說，可以在長江流域管理局下設立漢江流域管理局對漢江流域進行綜合管理。

3.3 建立多樣化的生態(tài)補償機制

水環(huán)境保護的投入與收益不平衡是限制流域上下游地區(qū)加大環(huán)境保護投入力度意愿的重要原因。上游地區(qū)維護流域水質安全的壓力較大，嚴格執(zhí)行資源節(jié)約和環(huán)保準入門檻需要放棄諸多發(fā)展機會；下游地區(qū)對上游來水的水質、水量要求較高，在享受了資源供給利益的同時沒有承擔起相應的責任。因此，只有建立起一個切實有效調整利益相關方關系的補償機制，才能夠激勵流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護，緩解流域生態(tài)服務供給和需求之間的矛盾。生態(tài)補償圍繞水量和水質展開，分為政府補償和市場補償兩種類型。政府補償在上下級政府或平級地方政府間實施，補償資金來源有上下級政府間縱向財政轉移支付和上下游地方政府間橫向財政轉移支付兩種模式，其他補償方式還包括政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等。完全由政府財政支持的政府補償受制于政府財政收支情況，支持力度和范圍均有限，而且補償資金由地方政府支配，當?shù)乩媸軗p百姓難以直接受益。市場補償則是在各市場參與主體間實施，可以通過市場機制對生態(tài)保護主體進行直接補償，因此彌補政府補償?shù)难a償力度及范圍不足等問題，可與政府補償形成有效補充。

針對漢江流域的水資源使用和水污染排放情況，政府補償包括流域生態(tài)補償與生態(tài)受損賠償兩種類型。第一類是對上游地區(qū)對水生態(tài)保護投入的補償。補償途徑既包括中央政府對水生態(tài)保護地區(qū)的縱向補償，也應包含受益地區(qū)如中下游受益區(qū)（丹江口以下地區(qū)）和南水北調受益區(qū)（京津冀豫地區(qū)）對上游水生態(tài)保護地區(qū)的橫向補償。第二類是對中下游地區(qū)受損利益的賠償。這主要針對兩種情況：一是南水北調和引漢濟渭等調水工程對中下游地區(qū)的利益損害；二是以唐白河污染為代表的上游地區(qū)污染河流對下游地區(qū)造成的損害。補償途徑應當主要為調水受益區(qū)（京津冀豫地區(qū)和渭河流域地區(qū)）以及排污受益區(qū)（南陽市等）對漢江中下游地區(qū)予以橫向賠償[14]。確保政府補償工作順利運行的前提是立法明確生態(tài)補償?shù)膶嵤C制，同時要建立流域跨界斷面水質考核制度、與流域生態(tài)補償和污染賠償相配套的在線監(jiān)測制度、流域生態(tài)補償與污染賠償?shù)慕M織制度、流域生態(tài)補償與污染賠償?shù)闹俨弥贫鹊取榱吮苊饧m紛，無論是補償還是賠償，都應當在流域管理機構的指導下進行。可以由流域管理機構主導簽訂流域環(huán)境協(xié)議，規(guī)定流域內(nèi)各行政區(qū)域交界斷面處應達到的水質標準并定期進行考核，按水質情況確定補償或賠償?shù)念~度[15]。政府補償資金可通過上下游政府間協(xié)商交易（如水權交易和異地開發(fā)）、上下游政府間共同出資、政府間財政轉移支付及基于出境水質政府間強制性扣繳等多種方式籌集[17]。

市場補償方式主要通過建立排污權交易機制來實施。通過污染物排放權的合法化，在控制污染物排放總量的前提下，排污主體之間可以利用市場機制，像商品買賣一樣交易排污權，通過污染源之間的邊際治理成本差異使交易雙方都能夠受益[16]。漢江作為長江眾多支流中唯一一條跨三省、干流跨兩省，并且有較均勻的經(jīng)濟中心的河流，其流域面積在長江各大支流居第二位，經(jīng)濟總量則占首位[18]，具有建立排污權交易市場的有利條件。但漢江流域排污權交易市場的建立尚還需要以下條件來支撐：首先，需要相關法律對排污權予以確定。只有通過法律明確排污權交易的合法性和有效性，保障企業(yè)能夠處置排污權并獲得收益，才能夠促使企業(yè)積極參與排污權市場交易。其次，實施總量控制制度。流域污染排放總量控制是排污權分配和交易的基礎。流域主管部門可依據(jù)流域環(huán)境容量確定和劃分相關地區(qū)或行業(yè)的污染排放總量，以排污許可證的形式把允許排放的污染物量分配到各個排污者。第三，建立排污權交易市場。排污權交易市場分為兩級。在一級市場中流域主管部門對排污者進行排污權的初始分配，強調公平與透明。二級市場則劃分為兩個區(qū)域：目標控制區(qū)域和市場區(qū)域。二級市場劃分出目標控制區(qū)域和市場區(qū)域，排污者在兩區(qū)域間自由交易排污權。

3.4 建立公眾參與和社會監(jiān)督機制

跨行政區(qū)域水污染事故破壞的是社會公共環(huán)境，損害的是社會公共利益，具有廣泛的危害性和影響力。然而，由于社會公共利益屬于當?shù)卣w人民，因此難以確定具體機構或組織作為受害人代表維護自身權益。對于這一問題，我國現(xiàn)行法律制度由政府來作為社會公共利益的代表人和維護者。然而這種保護模式不能發(fā)揮人民群眾在環(huán)境保護中的參與作用，難以取得社會滿意度和良好效果。此外，由于水污染源頭復雜、排放分散，在利益驅動下偷排漏排嚴重，僅靠行政手段難以做到有效監(jiān)察，需要建立公眾參與和社會監(jiān)督機制，讓公眾參與到水環(huán)境保護中來，通過公眾參與倒逼環(huán)境保護。這就首先要做到信息公開。參與權的前提是知情權。相對于西方發(fā)達國家以法律形式規(guī)范政府信息公開，我國的政府信息公開條例在效力層級上明顯偏低。所以有必要制定專門的政府信息公開法，建立公眾參與和投訴舉報制度，確保實現(xiàn)信息公開和公眾監(jiān)督。其次，建立健全公眾參與環(huán)境保護的法律機制，明確公民的環(huán)境權。這就不僅要求完善我國當前的環(huán)境聽證制度，擴大其適用范圍，還要求通過法律明確公民的環(huán)境權，同時建立相應的環(huán)境公益訴訟制度，賦予人民群眾廣泛的知情權、參與權和監(jiān)督權。

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