完善《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》的幾點建議

張 磊

（天津市環(huán)境監(jiān)測中心 天津 300191）

引言

環(huán)境噪聲是與水、氣、土并列的環(huán)境要素之一，聲環(huán)境質量的好壞直接影響人民群眾生活質量的高低。《2017年中國環(huán)境噪聲污染防治報告》顯示全國各級環(huán)保部門收到環(huán)境噪聲投訴52.2萬件，占環(huán)境投訴總量的43.9%，環(huán)境噪聲污染是繼大氣污染之后第二大環(huán)境污染類型。1996年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》，即《噪聲法》。《噪聲法》是我國環(huán)境噪聲污染防治工作的法律依據(jù)，為城市聲環(huán)境質量改善和解決居民噪聲污染投訴等問題提供了政策支持和管理思路，在環(huán)境噪聲污染防治工作中發(fā)揮了巨大作用。現(xiàn)行《噪聲法》已頒布實施20多年，隨著我國經濟社會快速發(fā)展，其中一些方面與當前環(huán)境噪聲管理的需求已不相適應。

1 《噪聲法》實施以來取得的成績

《噪聲法》實施以來，為我國環(huán)境噪聲污染防治工作起到巨大的指導和規(guī)范作用。為提高環(huán)境噪聲污染防治力度，國家有關部門和各級地方政府采取有效措施，把環(huán)境噪聲污染防治列為改善城鄉(xiāng)環(huán)境質量的重要措施之一。通過嚴格要求噪聲排放申報和審批、加大噪聲污染執(zhí)法和監(jiān)測力度、建設聲環(huán)境質量監(jiān)測網絡、開展環(huán)境噪聲污染防治科普和宣傳等措施，城市聲環(huán)境質量有所改善，環(huán)境噪聲污染源得到有效控制，環(huán)境噪聲污染防治工作取得一定的成效。

及時有效處理環(huán)境噪聲污染投訴問題。各級環(huán)保部門按照屬地管理、分級負責的要求，加大環(huán)境噪聲信訪案件查辦力度，暢通信訪渠道，推動公眾積極參與。深入開展領導干部接訪、帶案下訪、信訪積案化解工作，切實解決群眾反映強烈的突出環(huán)境噪聲問題。

提升道路交通噪聲治理監(jiān)管手段。公安交管部門在市區(qū)主干道設立禁鳴標識，在各學校所在路段和辦公場所等敏感區(qū)域附近設置禁鳴區(qū)和限速區(qū)，加強對亂鳴笛情況的監(jiān)管力度。同時，合理分配各交通干線的車流量、車噸位和規(guī)定限速要求，有效改善道路交通聲環(huán)境質量。對于高架、高速、高鐵周邊噪聲污染問題，積極協(xié)調督促建設單位和房地產開發(fā)商各自采取必要降噪措施，降低居民受道路交通噪聲的不利影響。

重點噪聲污染排放源的監(jiān)督管理。加強新建噪聲源環(huán)評審批、“三同時”環(huán)保驗收管理，列出新建噪聲源類別、防治措施及效果，將新建涉及噪聲污染項目的噪聲污染防治設施及項目噪聲排放達標情況作為通過環(huán)評審批、環(huán)保驗收的重要內容。

加大《噪聲法》宣傳力度，促進公眾參與。各級政府借助“6.5”環(huán)境日等時機，廣泛開展噪聲污染防治法律法規(guī)和政策的宣傳教育活動，提高各級環(huán)保部門和人民群眾對環(huán)境噪聲污染防治工作的認識。采取多種方式開展噪聲防治宣傳，倡導市民、商家和建筑施工單位自覺遵守噪聲污染防治法律法規(guī)，提高居民保護聲環(huán)境的自覺性、主動性和積極性；在電視、報刊、網絡等媒體上開辟噪聲污染防治專欄，促進廣大居民共同參與。

各級地方政府在貫徹執(zhí)行《噪聲法》中取得了一定的成績，同時也要清醒地看到，隨著經濟社會快速發(fā)展，行政管理體制不斷改革，人民群眾對高質量生活的不斷追求，當前整體聲環(huán)境質量與建設美麗和諧居住環(huán)境的目標還存在差距，現(xiàn)行《噪聲法》不能完全適應環(huán)境噪聲污染防治工作的要求。

2 現(xiàn)行《噪聲法》存在的不足

2.1 未區(qū)分聲環(huán)境和環(huán)境噪聲的概念

聲環(huán)境是人類能聽到的所有聲音的總和，包括人類生產生活過程中產生的和自然界蟬鳴鳥叫等聲音。《噪聲法》中定義環(huán)境噪聲是工業(yè)生產、建筑施工、交通運輸和社會生活中所產生的聲音，即人為活動產生的聲音，但沒有明確聲環(huán)境的概念。現(xiàn)行《聲環(huán)境質量標準》中未說明聲環(huán)境和環(huán)境噪聲的區(qū)別，僅規(guī)定了各類聲環(huán)境功能區(qū)的環(huán)境噪聲限值。因此管理部門和監(jiān)測部門通常將聲環(huán)境和環(huán)境噪聲二者等同對待，例如在監(jiān)測工作中，監(jiān)測項目是聲環(huán)境質量，評價指標卻是環(huán)境噪聲限值。

2.2 重微觀治理輕宏觀防治

一些環(huán)境噪聲污染投訴案件長期得不到解決，例如道路交通噪聲污染引起的投訴。道路交通噪聲一旦產生污染，不僅治理措施少，降噪難度大，而且涉及的人群多，常常伴隨著群體性信訪事件。對于此類噪聲的防治前期預防極為重要，合理規(guī)劃城市噪聲敏感建筑區(qū)和道路交通路線的布局，能更有效減輕環(huán)境噪聲的管理難度。現(xiàn)行《噪聲法》沒有嚴格要求各級政政府和規(guī)劃管理部門，很多城市建設在規(guī)劃階段沒能將聲環(huán)境質量納入規(guī)劃編制研究范圍內，從而引起環(huán)境噪聲污染類的群體性投訴案件。

2.3 各職能部門責權不明確

環(huán)境噪聲涉及居民生活的方方面面，與環(huán)境噪聲管理相關的部門有環(huán)保、公安、城管、交通、建設、鐵路、民航、規(guī)劃、市政、旅游、文化、稅務等。《噪聲法》要求各相關部門根據(jù)各自職責，對環(huán)境噪聲污染防治實施監(jiān)督管理，未對各部門具體管理內容做出明確規(guī)定。當就居民受到噪聲污染影響時，不知該向哪個部門投訴。當出現(xiàn)噪聲污染需要治理時，不知該由哪個部門負責治理，形成九龍治水的局面，影響了環(huán)境污染防治工作效率。此外，國務院出臺《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》中，提到城市管理部門應當對建筑施工噪聲和部分社會生活噪聲進行監(jiān)督管理，而現(xiàn)行《噪聲法》中未涉及城管部門的職責。現(xiàn)行《噪聲法》與我國當前環(huán)境噪聲污染防治的管理模式和管理需求不相適應。

2.4 《噪聲法》中涉及的管理范圍不全面

居民樓內的設備如電梯、水泵、換熱站等產生的噪聲擾民時有發(fā)生，此類噪聲擾民投訴案件占噪聲類投訴案件的比例較高。根據(jù)國家環(huán)保總局《關于居民樓內設備產生噪聲使用環(huán)境保護標準問題的復函》可知，現(xiàn)行《噪聲法》不適用于解決居民樓內的電梯、水泵、變電器等設備產生的噪聲問題。實際管理中，此類噪聲擾民問題通常都是由所在地環(huán)境保護部門協(xié)調處理，而《噪聲法》沒有涉及管理居民樓內設備噪聲的內容。所以居民樓內設備噪聲擾民問題的解決找不到與之相適應的法律依據(jù)，說明現(xiàn)行《噪聲法》涉及的噪聲管理范圍存在漏缺，不能滿足人民群眾在噪聲污染防治方面的需求。

3 對噪聲污染防治法修訂的建議

3.1 加強宏觀防治

為提升噪聲管理的效率，確立預防優(yōu)先的原則，明確聲環(huán)境在城市規(guī)劃中的重要性，有效改善城市聲環(huán)境質量。將聲環(huán)境納入城市建設規(guī)劃中，合理布局噪聲敏感建筑集中區(qū)域和道路交通路線，對新建住宅和新建道路提出必要的噪聲防護距離，可以大大減少居民投訴，提升居民生活質量。另外，可以利用新的科學技術手段，如繪制城市噪聲地圖，針對噪聲污染嚴重的區(qū)域制定噪聲防治規(guī)劃，著力解決城市噪聲污染問題。

3.2 落實精細化管理

梳理環(huán)境噪聲污染防治工作中各個職能部門的權責，明確各部門所管轄的噪聲類別，實現(xiàn)噪聲污染防治精細化管理。例如，在社會生活噪聲的管理過程中，環(huán)保部門對商業(yè)、文化、餐飲、娛樂等經營性活動中使用固定設備產生的噪聲實施監(jiān)督管理，城市管理部門對城市建成區(qū)街道、廣場、公園等公共場所宣傳慶典、文化娛樂、體育健身等活動中，使用音響、抽打陀螺等噪聲以及臨街商業(yè)門點音響噪聲實施監(jiān)督管理，公安部門對環(huán)保和城管部門負責之外的社會生活噪聲實施監(jiān)督管理。

3.3 基層組織參與環(huán)境噪聲管理

將社區(qū)居民委員會、村民委員會以及物業(yè)管理單位等基層組織納入環(huán)境噪聲污染防治工作中，尤其是對社會生活類噪聲的管理。基層組織通過制定該組織管理區(qū)域內環(huán)境噪聲污染防治和管理的公約，提升居民保護聲環(huán)境的意識，形成全民共治的良好氛圍。

3.4 覆蓋各類環(huán)境噪聲污染情形

噪聲污染涉及居民生活的方方面面，《噪聲法》的管理范圍應覆蓋所有噪聲問題。現(xiàn)行《噪聲法》有待進一步完善，避免出現(xiàn)環(huán)境噪聲污染防治工作中一些環(huán)境噪聲污染問題的解決找不出相應法律依據(jù)的情形。

結語

《噪聲法》作為我國環(huán)境噪聲污染防治的基本法律，它的好壞直接影響我國環(huán)境噪聲防治工作的效率和聲環(huán)境質量的改善狀況。現(xiàn)行《噪聲法》存在一些方面與人民群眾和管理部門的需求不相適應，建議《噪聲法》的修訂納入全國人大的立法工作中。因此，現(xiàn)行《噪聲法》存在的不足應盡快彌補，為我國環(huán)境噪聲污染防治提供基本依據(jù)。

參考文獻

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