水土保持方案編制及實施出現的問題

吳 昊(云南省水利水電科學研究院，云南 昆明 650228)

水土保持方案編制及實施出現的問題

吳 昊
(云南省水利水電科學研究院，云南 昆明 650228)

生產建設項目；水土保持方案；基本原則；影響性因素；外部約束條件

水土保持方案作為開展水土保持工作的重要技術指導文件，對控制生產建設過程中產生的水土流失和項目區生態環境的進一步惡化有重要指導作用。結合多年的實踐，分析了水土保持方案編制及其實施中出現的問題和原因，并給出一些合理的對策和建議，以期為方案的編制、實施及設施驗收提供參考。

1 生產建設項目水土保持方案編制的基本原則

水土保持是一項復雜的、綜合性很強的系統工程，涉及水利、國土、農業、林業、交通、能源等多學科、多領域、多行業、多部門。編制生產建設項目水土保持方案是為了更好地貫徹國家有關法律、法規，嚴格執行《開發建設項目水土保持技術規范》(GB 50433—2008)、《開發建設項目水土流失防治標準》(GB 50434—2008)和相關行業現行國家技術標準，對主體工程設計作出客觀公正的水土保持分析評價，注重水土流失防治措施的布設，以提高各項措施的可實施性。但是，一些方案的編制沒有針對項目本身的特點制定相應的編制原則，除法律、法規和規范性文件規定的“三同時”“誰破壞，誰治理”“與主體工程相協調”等總體原則外，沒有根據生產建設項目的建設性質、項目區地形地貌、施工工藝、土石方挖填平衡等特點，制定與之相適應的原則，使方案缺乏針對性。編制生產建設項目水土保持方案應重點把握以下幾項原則。

1.1 預防為主、保護優先

在編制生產建設項目水土保持方案中，首要關注的是預防產生新的水土流失，保護好原有植被和地貌，把人為活動產生的新的水土流失控制在最低程度，不能走先破壞后治理的路子。人為活動對自然環境的影響是多方面的，尤其是人為有組織、成規模的生產建設活動對自然環境的影響更加強烈。任何一項生產建設項目，在立項之后，無一例外地要“破土動工”，也就是進行施工準備，這時既要清除地表植被、松散表土和施工障礙物，又要開挖基礎、準備建筑材料、運進機械設備，期間地表(或地下)的明顯變化表現為兩種相反的情形：一是原地形(地物、地貌)、原地層被擾動，原有的微域生態系統遭到破壞；二是新地形(地物、地貌)、新建筑物出現，新的微域生態系統形成，如公路、鐵路等基礎設施建設短則幾十公里，長則幾百公里甚至上千公里，穿越不同氣候類型、地貌類型和土壤類型區，穿越不同侵蝕類型區，對各類作業場地造成頻繁而強烈的擾動，多種侵蝕方式交替出現，水土流失強度急劇增加。

“預防保護”在生產建設項目水土保持方案編制中具有重要的地位和作用，在實踐中當不斷強化其地位。

1.2 全面規劃、綜合治理

生產建設項目在建設過程中或在建成后的生產運行期間，大多會對項目建設區及周邊區域產生高強度的開挖擾動甚至破壞，并改變原有土地利用方式，產生大量廢棄物。如水利水電工程等，項目建設一般分準備期、建設期和試運行期，水土流失主要發生在建設期，建成后對周圍生態環境影響大，且具有長期性和不可逆性等特點。

在“預防保護”的前提下，“全面規劃、綜合治理”體現的是水土保持方案的全局性、長期性、重要性和水土流失治理措施的綜合性。對項目建設或運行造成的水土流失，必須進行全面規劃，統籌預防和治理，統籌治理的需要與投入的可能，統籌各區域的治理需求，統籌治理的各項措施，堅持工程措施、植物措施、臨時措施、土地整治等措施優化配置，形成綜合防治體系。

1.3 因地制宜、突出重點

“因地制宜、突出重點”體現的是布設的水土保持措施要因地制宜，防治工程要突出重點。生產建設項目分類復雜，僅依據行業特點及生產性質就有礦業開采類、冶金化工類、交通運輸類等8種類型，每種類型又劃分為點狀、面狀、線狀、建設類、生產類等不同的建設工程。因此，生產建設項目所采取的水土保持措施一方面要適宜不同類型、種類的建設項目，如礦業開采類與水工程類在水土保持方案的措施布設上表現出明顯的不同；另一方面在一個項目中布設的水土保持措施應與自身主體工程相適應，起到互補的功效，如水電站工程水土流失主要發生在建設期，隨之設計的水土保持措施也主要考慮在建設期內完成。

針對不同建設項目水土流失防治任務艱巨和生產建設單位財力相對有限的現狀，既要全面重視、整體推進，又要突出重點，一是對重點地區、事關國計民生的重大項目要有針對性地開展重點防治；二是依據行業特點和生產性質所采取的水土流失防治措施應遵循重點區域重點防治的原則。

1.4 科學管理、注重效益

生產建設項目存在兩重性，一方面是先前的破壞性，另一方面是后期的優益性，而“科學管理、注重效益”體現的是對水土保持管理手段和水土保持工作效果的要求，與項目的兩重性形成互補、相輔相成。科學管理是生產建設單位依法行政、規范行政、提高行政效率的必然要求，“三同時”“誰破壞，誰治理”“與主體工程相協調”等均屬管理的范疇，隨著現代化、信息化的發展，也要與時俱進，引入現代管理科學的理論和先進技術手段，促進水土保持由傳統向現代化的轉變，提高管理效率；注重效益是水土保持工作的生命力，在防治水土流失工作中要統籌兼顧生態、經濟、社會三大效益，妥善處理經濟建設、區域社會發展與當地群眾利益需求三者的關系，將經濟建設與改善民生、促進群眾脫貧致富緊密結合起來。

2 水土保持方案編制的影響性因素

影響水土保持方案編制的因素很多，總體來源于三個方面，一是主體工程立項、核準及設計深度的問題；二是方案編制單位本身的問題；三是生產建設單位對水土保持工作重視程度的問題。認真分析各種因素的影響程度，避免不必要因素的發生和發展，重點把握編制的原則，對不斷提高方案編制質量及其可操作性具有重要的意義。

2.1 方案編制與主體工程的銜接存在錯位

水土保持方案中的水土保持措施應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用，但由于對報批程序的片面理解可能造成部分項目方案編制時間與主體工程設計時間的錯位，方案編制會出現超前于主體工程設計或與主體工程施工平行開展的情況。首先在主體工程可行性研究報告尚未完成的情況下就急于開展水土保持方案編制工作，導致方案編制依據不充分，連帶其設計的內容失去了本身的意義。如可研報告中關于工程組成與布局、土石方工程量、施工組織設計等方面的描述尚存在不確定性，由此作為依據編制的水土保持方案是否可行就關系重大。其次是在主體工程即將或已經進入施工階段的時候才著手補報水土保持方案，造成方案中的水土保持措施不再具有實際意義。

2.2 方案編制只達到可行性研究深度

水土保持方案作為主體工程審批、核準的主要條件之一，在工程可行性研究階段便開始組織編報水土保持方案，依據工程可行性研究報告的設計深度，方案編制只達到可行性研究深度，雖然方案設計深度與主體工程設計階段相一致，但在某種程度上限制了自身的要求，導致施工階段水土保持方案的實施不盡如人意。

若主體工程屬于擴建或改建的，而水土保持方案還按可行性研究深度進行編報，不用說也會影響后期水土保持措施的實施。

2.3 方案編制質量參差不齊

生產建設單位在委托具備相應技術條件的機構編制水土保持方案時，由于各編制機構的實力存在差異，造成方案編制的質量大多不同。水土保持方案編制工作是對建設項目實施后可能造成的水土流失進行系統調查和措施設計，如在分析項目的選址、施工、規模、管理和對生態環境影響的前提下，依據水土流失預測及水土保持分析評價結果，設計出合理、有效的水土保持措施。但委托的編制機構管理人員特別是技術人員能力有限，會導致方案編制的質量達不到審批的要求。

2.4 方案中關鍵技術缺乏可操作性

綜合上述三個方面的影響因素，不管哪個方面出現問題，終將導致方案中的水土保持措施在施工階段缺乏可操作性，名存實亡。水土保持方案的編制從項目的立項、設計深度的選擇、編制單位的委托開始，必須慎重考慮，簡單而言就是為了最后工作的落實，一步出錯，滿盤皆輸。

當然也會出現編制的方案完全符合審批要求的情況，關鍵是其設計的內容只是出于工程能夠立項的考慮，而關乎項目實施后對可能造成水土流失的防治所采取的措施是否可行，則考慮得較少，甚至有紙上談兵、閉門造車的嫌疑。

2.5 生產建設單位對方案編制的目的和意義缺乏足夠的認識

水土保持方案作為開展水土保持工作的重要技術指導文件，對防治生產建設過程中產生的水土流失和項目區生態環境的進一步惡化有重要指導作用。但是，一些生產建設單位對水土保持方案的理解停留在方案僅作為工程審批、核準的主要條件之一，一旦報批通過便對之不聞不問，更不用提之后的實施和驗收，照此到最后的水土保持專項驗收時，才開始補做水土保持措施，造成方案報告和實施成果存在很大的出入，失去了當初方案編制的目的及意義。

2.6 生產建設單位對水土流失防治法律責任范圍的輕視

生產建設項目開工建設一定會對項目建設區及周邊區域產生高強度的開挖擾動甚至破壞，并改變原有土地利用方式，產生大量廢棄物質，如生產建設活動中排棄的砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣等。這些廢棄物在綜合利用前本來應當堆放在水土保持方案確定的專門存放地，并采取措施保證不產生新的危害，但部分生產建設單位疏忽了這一問題，將大量廢棄物隨意丟棄，超出了水土流失防治法律責任范圍，危害到自身及其周邊環境的安全。以公路建設項目為例，在其開挖的過程中產生大量的棄土、棄渣，并形成巨大的開挖和回填邊坡，這些土渣大部分都是分段擱置于路基兩側不穩定邊坡上，一些建設單位在管理上對這一問題很不重視，通常遇到降雨渣土都會向外延伸，覆蓋農地或侵入江河，加大了水土流失防治法律責任范圍，給自己添加治理難度，無形中增加治理經費的同時，更觸犯了本來完全可以避免的法律責任。

3 水土保持方案實施的外部約束條件

水土保持方案編制的影響因素不限于以上6個重要因素，若沒有認真分析各種因素的影響程度，沒有重點把握編制的原則，那么將無法避免影響因素的發生和發展，對方案的實施也將形成一定外部約束，阻礙方案的順利實施。

3.1 方案設計深度缺乏科學性

通常生產建設項目水土保持工程設計可分為項目建議書、可行性研究、初步設計和施工圖設計4個階段，但是，水土保持方案作為主體工程審批、核準的主要條件之一，在工程可行性研究階段便開始組織編報，其設計深度只達到可行性研究深度，而接下去應做的初步設計和施工圖設計大都隨著方案報批工作的完成逐漸被遺漏、淡化。一方面原因是生產建設單位對水土保持方案的重視程度不夠，偏重于將其作為主體工程審批、核準的條件之一，忽視了后期設計和實施的重要性；另一方面原因是方案編制單位沒有為生產建設單位處理好方案與主體工程的銜接問題，對于某些具體情況未做具體分析和應對，導致方案設計深度與主體設計深度嚴重脫節，設計深度缺乏科學性。

3.2 方案指導性不足

方案編制從項目的立項、設計深度的選擇、編制單位的委托開始，必須經過慎重考慮，其中編制機構的選擇尤為重要。如委托單位對項目的選址、施工、規模、管理和對生態環境影響缺乏客觀認識，主體工程水土保持分析與評價不充分，水土流失預測主觀臆測，水土流失防治措施布局未保證各防治分區的關聯性、系統性和科學性，監測和實施保障措施論證不充分，雖然如此編制的報告完全滿足編制的要求，也通過了審批，但終將導致方案在實施階段嚴重缺乏指導性。

3.3 監測單位監督不力

監測單位受生產建設單位委托開展工作，兩者既有經濟利益與控制水土流失目的的一致性，又有監測任務執行與監測結果需求的對立性，在現今市場經濟追逐高利潤的氛圍中，如何保證監測的真實性是值得探討的問題。這里通常出現兩種問題，一是主體工程水土保持方案編制完全滿足實際需求，只需要落實到位便能起到防治水土流失的功效，不過由于監測單位為了縮減自身成本或縱容生產建設單位降低總費用中的水土保持投資，監管、督促不力，造成防治措施落實程度遠遠不夠；二是有的項目主體工程基本建成，水土流失防治措施已布設完成，水土保持監測尚未到位，沒有開展過程監測，喪失了最重要的監測期，如此在沒有監測單位介入而實施的防治措施明顯存在質量、進度、投入上的問題。

由于監測單位失職或監測工作開展較晚，嚴重制約、影響了水土保持方案的實施，與此同時使得某些行業如礦業類、冶金化工類等在無監測或監測滯后的情況下出現產業不斷擴大的同時，水土流失不斷加劇、生態環境不斷惡化。

3.4 生產建設單位缺乏統一領導和協調管理

水土保持方案的實施必須克服外界約束條件，只有生產建設單位、方案設計單位、監測單位、監理單位、施工單位通力協作方能順利完成，達到驗收合格，其中生產建設單位的統一領導和協調管理至關重要。方案的實施具有很強的綜合性和復雜性，主體工程的建設使區域內資源、環境、生態、社會經濟發生了較大變化，通過實施水土流失防治措施進行綜合治理，可以從根本上預防、保護、根治各因素變化帶來的問題。但是，如果生產建設單位對此項工作的復雜性和綜合性缺乏認識，統一領導和協調管理不完善，水土保持監測、監督力度不夠，每個單位只從自身利益考慮，各自為政，那么最后的成果必然偏離原來的設想。

4 結 語

生產建設項目水土保持方案為主體工程建設水土流失的防治、水土資源的搶救提供良好對策，為區域生態環境的治理及重建提供技術保障，為生產建設單位水保工作的開展提供技術指導，在主體工程水土流失綜合治理中具有非常重要的作用。方案的編制、實施具有很強的綜合性和復雜性，整個過程必須遵循方案編制的原則，弄清方案編制的影響性因素，克服方案實施的不利條件，方能使方案編制、報批、實施直至專項驗收時出現的問題減到最少。

隨著水土保持日益發展，水土流失防治技術從設計層面逐漸往研究層面深入，基礎研究進入了一個較高層次。水土保持方案作為眾多項目水土保持工作的重要技術指導文件，在防治水土流失和阻止生態環境進一步惡化的同時，為生產建設區域水土流失治理積累了豐富的經驗，作為水土保持的設計者，不能只關心水土保持方案是否能通過審批，還得關心其實施直至驗收的工作，不斷發現問題，分析原因，解決問題，為深入開展基礎研究打好基礎。

S157

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1000-0941(2018)01-0011-04

吳昊(1978—)，男，云南石屏縣人，高級工程師，碩士，主要從事與水土保持專業相關的工作。

2017-06-01

(責任編輯 孫占鋒)