美國和平隊對非教育援助的思想基礎及歷史溯源

張冰+牛長松

摘 要：建立于1961年的美國和平隊已有56年的發展歷史，它是目前世界上最大的志愿者組織之一。作為一個官方志愿者機構，美國和平隊是美國公共外交的重要戰略工具，其基本行為準則與美國的國家利益相一致。對非教育援助是美國和平隊在第三世界國家中最主要的活動，這一點與美國現實主義與理想主義的政治傳統、人力資源開發理論等指導思想密切相關。多年的發展使美國和平隊形成了完善的運作體系，對世界其他國家國際志愿者機構的建立具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：美國和平隊；非洲教育；教育援助；思想基礎；基本運作

1961年，約翰·肯尼迪（John Kennedy）總統提出了向第三世界國家派遣教師、技術人才等作為志愿者的和平隊計劃。該計劃自實施以來，已派出超過23萬名美國人前往141個國家參與志愿服務[1]。志愿者的服務范圍主要涉及教育、健康、農業、環境、社區經濟發展、青年培養6個領域，教育是其中歷史最悠久、志愿者人數最多的領域。目前，非洲地區有24個國家正在接受美國和平隊的援助，其中有22個國家的項目包含教育援助（見表1）。另外有其他19個國家曾經接受過美國和平隊的援助（見表2）。

一、思想基礎

美國和平隊作為一個從事對外援助活動的官方志愿者機構，既希望實現美國的對外戰略意圖，又希望展現美國民族的利他主義精神。美國和平隊成立的大背景是冷戰，其產生及發展有賴于各屆政府和民眾的支持。美國政治傳統中現實主義和理想主義的交織是和平隊對外援助的重要思想基礎。同時，和平隊把教育領域作為對非援助的重點，也受到了蔚為盛行的人力資本理論的深遠影響。

（一）現實主義和理想主義傳統的交織共生

自建國以來，現實主義和理想主義始終影響美國的外交政策，二者之間的矛盾和共存成為美國外交的最大特點。美國人既注重實際，又追求信仰，大部分美國民眾均不同程度地受到理想主義、現實主義及其他理論的交叉影響[4]，實用主義哲學和領導世界的強烈“使命感”共同影響著美國的政治和社會。因此，美國在決定外交政策的過程中既追求現實主義的利益，又難舍理想主義的情懷，使其最終的外交政策或體現現實主義傾向，或具備理想主義色彩。

盡管現實主義理念衍生出的各個亞流派之間存在一定差異，如經典現實主義、新現實主義、進攻性現實主義、防御性現實主義、新古典現實主義等， 但它們在基本理念上保持明顯的一致。總體來說，它們都是從人性本惡的悲觀主義角度來揭示國家利益的權力本質，認為國際社會處于無政府狀態之中；民族國家是世界政治的主要角色，每個國家都需要努力尋求自助、權力、安全，并將這一追求作為國家發展的目標和動力；一個國家應該根據國際關系的權力分布狀況來確定自己的外交政策， 而不是依據本國內政的臨時需要[5]。于是，受現實主義主導的外交邏輯擁護政府外交和實力外交，主張國家的外交行為受制于該國的綜合國力，弱國無外交。

與現實主義不同，被伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）總統發揚光大的理想主義從人性本善角度出發，在國際關系中更加強調道德原則和意識形態的作用。在理想主義者看來，民族國家只是外交關系中的角色之一，非政府組織在國際事務中的地位不容忽視；決定外交政策的首要因素是價值觀念，而非物質利益；一個國家不應該只關注國家權力問題，而應該重點關注經濟福利、人權、價值觀念等；強調運用道德力量、輿論力量、價值觀念的力量去克服國際社會存在的無政府狀態、種種戰爭現象、沖突行為[6]。因此，追求理性和良知的理想主義，更加強調外交的道義性以及在民眾間開展深入細致的工作，在外交實踐中主張公開化，大力提倡民主外交和大眾外交。

在現實的外交實踐中，現實主義和理想主義并不是非此即彼的對立關系，而是并存共融、錯綜復雜地揉和在一起，許多外交戰略往往是現實主義和理想主義的折衷決策。最終，實際推行的外交政策之所以被稱為現實主義或理想主義，多是考慮它在動機和內容上更偏向于哪一種主義。因此，即使一些出于現實主義考慮而提出的外交政策，也可能摻雜理想主義的成分。美國和平隊的成立及發展在很大程度上體現了理想主義在外交實踐上的勝利，但鑒于遏制蘇聯這一冷戰背景，也不能否認其含有現實主義色彩。

（二）人力資本理論促進人力資源開發的實踐

人類文明的發展離不開教育，教育對社會變革的巨大價值早已成為全世界的共識。隨著現代社會的迅速發展，教育的經濟價值越來越受到重視，尤其是科技的發展和生產力的提高把教育的地位提升到了前所未有的高度。世界各國紛紛實施“科技—經濟—教育”三位一體的改革戰略[7]。教育在經濟發展方面的功能之所以能被如此推崇，與以西奧多·舒爾茨（Theodore Schultz）為代表的西方經濟學家提出的人力資本論及人力資源開發理論密不可分。

作為20世紀中葉的美國經濟學家，舒爾茨在其著作《改造傳統農業》（Transforming Traditional Agriculture）中批判了傳統經濟學認定的三個生產要素，即土地、勞動、資本。他認為，發展中國家農業生產力水平低下的原因在于人力資本（教育）的投入不足，并強調“人力資本即知識和技能”。而教育是經濟增長的剩余要因，可以通過提高勞動者的知識和技術水平，將教育的經濟效益通過人力資源開發的途徑轉化為經濟價值[8]。因此，可以認為“教育投入是一種對人力的投資，是人力資源開發的重要途徑”。[9]

1960年，經濟學家舒爾茨和貝克爾等指出，凝結在勞動者身上的知識和技能即為人力資本，其形成的來源主要包括醫療和保健，在職人員培訓，正式的初等教育、中等教育、高等教育，成年人的學習項目，以個人和家庭為單位的勞動力遷移[10]。人力資本論確立了教育在人力資源開發中的重要戰略地位。

教育既要滿足個體的發展需求，也要順應社會經濟發展的需要。這意味著：第一，學校的教育質量是經濟發展的重要因素之一，教育具有巨大的經濟效益；第二，人力資本的核心是提高人口質量，而教育投資是關鍵，教育在改善人口質量方面具有重要作用[11]。由此，人力資本論及人力資源開發理論奠定了國際社會向發展中國家提供教育援助的理論依據。endprint

二、歷史溯源

（一）和平隊的創建及性質

1961年，肯尼迪政府創建和平隊，是美蘇對抗的冷戰背景下美國政府內部共同作用、互相角力的結果。出于抗衡蘇聯勢力的政治態度以及追求國際地位的考量，加上20世紀50年代中后期美國對外援助政策的缺陷及國內社會民眾運動如火如荼的態勢，使得創建和平隊的構想和計劃得以迅速實施。

1.肯尼迪政府的冷戰觀

肯尼迪及其謀士們是“冷戰的一代”和“遏制的一代”，反共反蘇聯是其根本主張。與前總統艾森豪威爾相比，肯尼迪政府的冷戰思維帶有一些新特征，它更強調兩大陣營之間廣大中間地帶的重要性；更加客觀地認識日益興起的民族運動；在同蘇聯爭奪中間地帶的過程中，更加強調美國經濟、技術、文化的優勢[12]。肯尼迪指出：“第三世界目前已經成為民主制度和共產主義之間一個至關重要的戰場，在40年代末已基本取得了爭取歐洲的勝利，目前主要的斗爭不在歐洲，而是在亞洲、拉丁美洲、非洲”[13]。因此，他承認第三世界的民族主義和中立主義，想要爭取第三世界國家公民的人心，從而更加積極、靈活地取得冷戰的勝利。基于這些認識，肯尼迪逐漸形成了和平隊的原則和理念，希望和平隊志愿者能夠幫助第三世界走上現代化的發展道路，從而真正地防御共產主義的滲透。

2.肯尼迪競選總統的現實需要

1960年，民主黨候選人肯尼迪與共和黨候選人尼克松以美國的外交政策作為辯論主題開展了第三次競選辯論。在辯論過程中，尼克松指責近50年來每位民主黨總統都將美國拖入戰爭，并戲稱民主黨為“戰爭黨”[14]。為反擊這一指責，肯尼迪在密歇根大學安娜堡分校的學生面前即興演講道：“你們當中有多少人愿意花10年時間待在非洲、拉丁美洲或亞洲，在那里為美國工作，為自由工作？……你們中有多少人愿意在外交機構中工作，愿意在周游世界中生活？我們這個自由國家是否有競爭力，答案取決于你們是否愿意把你們生命的一部分奉獻給這個國家”[15]。隨后，在另一場演講中，肯尼迪再次呼吁美國的年輕人到第三世界國家工作和奉獻，并且描繪出和平隊的“冷戰利器”形象。這些與和平隊相關的設想和演講既激發了年輕人的理想，又展現了肯尼迪自身熱愛和平的形象。最終，肯尼迪成功入主白宮。可以說，關于和平隊的競選主張幫助肯尼迪吸引了當時不太關注政治選舉的美國青年的選票，并獲得民主黨內部的保守反共勢力的大力支持。

3.歷史對外援助政策的缺陷

20世紀50年代中期以后，美國政府加大了對外援助的力度，但在政策上仍然存在嚴重缺陷。歷史上，美國專門負責援助的機構是國際合作署（International Cooperation Agency），主要圍繞冷戰開展相關的對外援助活動，集中在盟友國的軍事領域或“標志性”的工程（如公路、大壩等）之中，鮮有考慮當地民眾的切實需求。另外，美國駐外使館的工作人員及專門負責美國對外援助的外交人員在專業知識上較為匱乏、對所在國的文化一知半解，受到國際及國內民眾的詬病。因此，一些有識之士對美國的對外援助進行了深入思考，肯尼迪政府也開始意識到對外援助過程中美國人的重要角色，認為通過派遣志愿者深入第三世界國家的社會基層，讓他們作為美國普通民眾的代表開展對外實踐和交流，可以更好地展示和推廣美國在現代化發展中的經驗，從而促進第三世界國家走上美國式的現代化道路。

4.轉移國內社會運動的矛盾

第二次世界大戰結束后，美國迎來經濟發展的黃金時代，國民的物質生活水平極大提高，逐漸發展成一個空前繁榮的“豐裕社會”。與此同時，冷戰導致的麥卡錫主義的陰影籠罩著美國人民的政治生活，青年人呈現出“冷漠、物質主義、不問政治的順從派”形象[16]。1954年，美國最高法院在一項判決中宣布公立學校中實行種族隔離是非法的，在美國社會掀起軒然大波。美國的黑人們開始覺悟，積極行動起來以爭取自己的權益。1955年，一名叫羅莎·帕克斯（Rosa Parks）的黑人婦女因在公交車上拒絕讓座給白人乘客而被捕，引發了全國范圍內聲勢浩大的黑人民權運動。大學生們對麥卡錫主義極其不滿的政治意識開始蘇醒，積極參與黑人民權運動、公民言論自由運動等，提出了恢復美國社會尊重公民基本政治權利的訴求。這些青年人的行動實際上帶有反政府色彩，因此，政府也試圖將青年學生的反叛性轉移至國外。[17]

1961年1月，肯尼迪指定自己的妹夫薩金特·施萊弗（Sargent Shriver）起草一份建立和平隊的計劃。該計劃于1961年3月1日正式遞交。當日，肯尼迪簽署了建立和平隊的10924號特別行政命令，并宣布在國務院內建立起和平隊的組織系統，從總統基金內撥款150萬美元用于組建和平隊。1961 年 9 月 22 日，美國國會通過了第87-293號公法《和平隊法》（Peace Corps Act，Public Law 87-293），并撥款4000萬美元用于支持和平隊的建設。至此，美國和平隊正式建立。

新成立的和平隊隸屬于國務院，是一個獨立于國際合作開發署的官方志愿者組織，是美國開展公共外交的有力工具。第一，從和平隊的參與主體來看，美國國會進行審議和撥款給和平隊，和平隊選拔美國的大學生或具有專業知識、技能的高級人才作為志愿者，并向他們提供在受援國和地區的基本生活補貼等財政資助。某種意義上說，和平隊志愿者具有《授權法》賦予的公務人員身份[18]，決定了他們實際上是公共外交的踐行主體。第二，從和平隊的受眾來看，受援國家和地區的普通民眾直接接觸并受惠于和平隊志愿者的服務，與公共外交的目標受眾相一致。第三，從和平隊的援助內容來看，志愿者向受援國家和地區提供教育、知識和技術的支持，幫助當地民眾發展教育和經濟，這與實施公共外交的方式相似。第四，從和平隊的影響來看，它幫助東道國發展教育、農業生產、建設社區等，改善了當地民眾對美國的印象，也使美國民眾更加了解東道國。整個過程基本體現了《和平隊法》明確規定的通過3個途徑來實現“促進世界和平與友誼”的目標：為愿意接受和平隊幫助的國家和地區提供訓練有素的人員；促進各國人對美國的了解；促進美國人對其他各國人的了解。[19]endprint

（二）東道國的選擇及協議

和平隊成立之初，肯尼迪總統與首任隊長施萊弗在選擇派遣志愿者的國家時，對冷戰的考慮發揮了重要作用，并兼顧第三世界國家的發展要求。1960年被稱為非洲獨立年，非洲大陸上興起了民族解放運動的發展高潮，共有17個國家宣布獨立。這一劇變引起了全世界的廣泛關注，吸引了美蘇的目光，兩方都希望能夠影響獨立后非洲國家的發展道路，將它們拉入自己的陣營。肯尼迪希望和平隊志愿者能夠通過向這些國家的民眾展示美國在經濟發展和價值觀上的先進性，進而吸引他們選擇資本主義的發展方式。這些潛在的東道國剛剛擺脫殖民控制，擔心這種援助會成為一種新的殖民，對此持疑慮態度。因此，肯尼迪派施萊弗到非洲國家出訪去宣傳和推廣和平隊，最終確定了第一批接收和平隊的東道國。

據肯尼迪總統圖書博物館的檔案記載，當時可以獲得和平隊援助的國家必須同時滿足3個條件：主動邀請和平隊組織；因預算有限，由位于華盛頓總部的和平隊高層決定優先派遣的國家；確保志愿者前往安全的國家。在現今的實踐中，選擇東道國的過程并不透明，也沒有清楚記錄的檔案。毋庸置疑的是，具體的選擇標準會考慮國會的意見，因此更傾向于選擇符合美國國家利益的東道國。其中，東道國的承諾情況、志愿者的安全、可供和平隊利用的資源程度、東道國與和平隊的目標是否一致、是否可以發展潛在項目、成本效益等也是和平隊選擇東道國時的考慮因素。[20]

在與東道國確定合作后，和平隊與之簽訂和平隊志愿者項目協議。協議主要內容包括：申明雙方合作，美國政府負責培訓，東道國提供方便并承擔部分費用；東道國給予志愿者與境內美國人同等的待遇，免除一些稅費；美國和東道國在設備及物品上的合作；東道國接受一名美國官方代表擔任和平隊項目主任，允許工作人員及其家庭成員入駐；有關協議的生效及執行等條款。

（三）志愿者的選拔及培訓

在和平隊早期的一次會議記錄中，肯尼迪政府提到志愿者將不充當“冷戰或美國對外政策的工具或代理”，而是“作為自由社會的產物，作為自由的男女，被派往海外參加服務工作，完成分配給他們的任務。東道國民眾將從他們的奉獻中探視哺育他們的國家社會本質”[21]。因此，志愿者的選拔不僅優先考慮高質量的申請者，也有著嚴格的選拔程序和標準，還要對他們進行全面培訓。

和平隊志愿者最基本的要求是具有美國公民的身份，年滿18周歲，身體狀況良好、有本科及以上學歷或相關工作經驗等，掌握外語者在選拔中更具優勢。志愿者的來源包括高等教育機構的畢業生、小部分的退休人員、想要改變更工作環境的社會職業人員等。美國國內有許多負責宣傳和平隊活動和招募的工作站點，遍及大學和社區，還有一些志愿者通過曾經在和平隊服務過的家人、老師或朋友了解和平隊的相關信息。[22]

首先，在美國和東道國確定合作協議后，由東道國提出志愿者需求。隨后，申請者通過網絡提交申請并選擇服務的意向國家，和平隊負責招聘的工作人員對申請者進行面試。面試采用時長為1小時的一對一面試方式，分別從申請者的動機和學術背景、跨文化交際能力、海外服務期間的抗壓能力、違紀違法記錄這4個方面進行考查，從而甄別申請者是否具有志愿者的特性和能力，如靈活性、領導力、適應能力、文化敏感性等，篩選出理想的申請者。這一嚴格的選拔程序使約1/3的申請者有機會進入下一輪的培訓環節。[23]

為讓志愿者勝任服務工作，和平隊提供了包括崗前培訓、在職培訓、中期培訓、服務到期大會（close-of-service conference）等多次培訓服務。如今，最為重要的崗前培訓一般長達8～12周，在東道國開展。這一培訓由和平隊駐東道國的專員、東道國的本土專員或正在服務的志愿者作為培訓師，理念是能力本位。培訓內容包括專業技能、本土語言、跨文化交際、衛生保健、安全教育5個模塊。其中，專業技能和本土語言學習的比重最高。以納米比亞為例，兩者的培訓比重分別是47%和27%左右[24]。其中，專業技能的培訓包括教授東道國的教育體系、以學生為中心的教學方法等。跨文化培訓使受訓者了解當地的政治、文化、地理、歷史情況。

培訓期間，志愿者寄宿在本地人家中。培訓結束后，和平隊人員會評估學習成果來確定受訓者是否掌握所學內容。一般來說，90%的受訓者能夠成功通過并宣誓成為和平隊志愿者[25]。崗前培訓的結束并不意味著學習的終止，在服務期間仍有短期工作坊、會議等方式來提升和評估志愿者的服務水平。

（四）志愿者的安置及服務

一般而言，由和平隊駐東道國負責教育的副主任承擔在東道國范圍內選取服務教學點的任務。由東道國內意欲接收和平隊志愿者教師的學校填寫并提交一份長達十幾頁的申請表，然后由和平隊的人員前往此類申請學校實地查看，通過與學校和社區談話，解釋和平隊志愿者的身份及了解社區對志愿者的期望，所在環境是否適合志愿者居住和工作，并最終確定具體的服務教學點。在崗前培訓的第一周，和平隊工作人員把除學校名稱、地理位置之外的信息（如學校對志愿者的要求、附近有無自來水、電力、距附近集市的距離等）告知志愿者，讓其自由選擇。除此之外，也有和平隊工作人員和志愿者分別談話以詢問其選擇偏好的方式[26]。因此，在具體教學點的選擇上，基本是由志愿者自由選擇的。

從志愿者的分布地域來看，在撒哈拉以南非洲地區的志愿者占總人數的46%。志愿者從事教育、健康、社區經濟發展、環境、農業、青年培養6個領域的服務，其中教育的比重最大，達到37%。和平隊志愿者們參與學校的英語、數學、科學、藝術等科目的教學。在長達兩年的服務期間，他們沒有薪水，僅有和東道國同職位人員平均工資水平相近的生活補助。因此，在不同東道國服務的志愿者的補貼費用不同，同一東道國內不同服務地區的志愿者的生活補貼也不相同。據美國一家統計薪酬的網站玻璃門（Glassdoor）顯示，和平隊志愿者的平均生活補助為每月338美元[27]。兩年服務期滿后，可以得到稅前8000美元以上的補助款幫助他們回歸國內生活。endprint

三、結語

美國和平隊的成立有著深刻的時代背景，兼具理想主義與現實主義的色彩，冷戰的影響和肯尼迪的個人理想是其成立的直接原因。后冷戰時代背景下，和平隊早已不再是冷戰的工具。以普通美國青年為主力、在發展中國家的諸多領域開展志愿者活動的和平隊，已經演變為美國公共外交和提升軟實力的戰略手段之一。同時，它在非洲的教育援助也為當地的教育事業作出一定的貢獻。和平隊所開展的教育援助，也已形成較為完善的運作體系，對其他國家的國際志愿者項目和計劃具有模范和借鑒作用，如日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency，JICA）、尼日利亞技術援助團（Nigerian Technical Aid Corps，NTAC）等，均帶有美國和平隊教育援助項目的印記。對于在國外志愿者項目上起步較晚的中國來說，美國和平隊的發展與運作可資借鑒。

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編輯 徐玲玲 校對 呂伊雯endprint