淺談農地新政與國民經濟運行格局的重構

馬曉彤

摘 要：經濟快速發展背景下，對土地資源的需求量不斷增加，這樣就導致大量農業用地被征用為工業、房地產等非農用地，雖然可以取得較大發展成果，但是在這個過程中，土地流失嚴重，大部分市場化溢價屬于地方政府和開發商。對土地流失問題發生原因進行分析，需要結合相關政策的頒布，以及國民經濟發展特征綜合研究，下一步工作需要以土地為核心制度變革以及政策硬約束，來對經濟增長方式進行轉變，并完成國民緊急運行格局的重構。

關鍵詞：農地新政；農地流失；國民經濟

根據第十七屆三中全會針對土地改革提出的決定，需要對農村土地管理制度進行改革，規范化推動農村土地管理制度的落實，調整農村集體建設用地管理制度，有效應對農地流失問題，保證農民土地權益。對農地新政以及國民經濟運行特點進行分析，確定農地流失問題發生原因，然后提出應對措施，促進格局的重構，從根本上解決農村集體建設用地存在的問題。

1 農地流失問題分析

社會經濟發展對土地資源的需求量不斷增加，尤其是城市建設進程的加快，使得大量農地被征用為工業以及房地產等類型用地，雖然獲得了較大的產值效益，大但是在這個過程中農民不僅失去土地，同時并未在土地利用中得到任何發展成果，對其自身土地權益產生了嚴重侵害。尤其是大部分市場化溢價均屬于地方政府與開發商，造成嚴重的農地流失，無法滿足糧食種植基本需求。對農地流失問題進行分析，可以確定導致其發生原因的多樣性，即受到農地管理制度影響，同時也涉及到國民經濟增長內在機制干擾。我國農地初始制度為國家制造，確定了農民在經濟發展中的重要地位，經過土地改革后在政治需求下形成農民私有制，其既不是產權市場長期自發交易產生的，也不是國家為土地產權自發交易過程中產生的，而是國家組織大規模群眾斗爭后，對土地產權進行重新分配后取得的成果。通過土地集體化以及政社合一實現了集體產權的國家控制，由國家計劃來決定下一階段生產內容、數量以及方式，即便某個組織擁有土地，也無法私自決定土地的使用方式，國家掌握著土地的控制權[1]。同時，產權制度特點決定了，經濟資源所具有的排他性收益權與讓渡權，促使政社合一集體化公有制，在獲得法律保障的同時，成為農村社會基本制度與組織形式。

2 現行農地管理制度所存問題

1.產權劃分模糊

相關法律對農村和城市郊區土地所屬權進行了明確規定，除了法律規定屬于國家的部分，其余均為集體所屬。且集體所有土體為農民集體所有，經營管理者為農業集體經濟組織或者村民委員會。對于集體產權主體并沒有確切的證據確認，農業生產合作社并不是以土地產權作為關系紐帶，無法利用法律作為產權主體的證明。就我國農地管理現狀來看，農村土地承包制發包大部分為村級組織，但是其并非為經濟組織，不具備農村土地所有權主體法人資格，無法通過法律得到認可。產權主體劃分模糊，在根本上會遺留下產權侵蝕的可能，弱化了產權的排他性，并且集體所有制經濟依然為國家控制，基于權利委托代理，必定會以官僚集團作為基礎，根據不同官員權利大小，形成不同等級的產權制度，地方政府以及社區官僚集團權利大小、信息優勢以及成本優勢等，均會影響農民對土地的排他權利，對農民行為能力進行時限制，來獲得其中不當競爭性租金[2]。

2.產權掠奪制度

現在實行的土地公有制內應保證兩種土地所有制的平等性，相關法律規定國家與集體所有土地使用權可以依法轉讓，但是也有規定農民集體所有土體使用權不得轉讓、出讓以及出租用于非農建設；城市規劃區內建設所有土地，依法征用轉為國有土地后，可以對該土地進行有償轉讓等。這樣就表明了面對土地使用權問題，國家可以批租，但是農村集體非農建設用地不得進入一級土地市場，政府可以經過相關征地制度的支持，將原本屬于農民集體所有的土地強制變更為國家所有，然后在以有償的方式劃撥或者出讓給開發商[3]。農地流轉方式并不平等，受法律、行政壟斷以及市場制度等因素限制，導致征地成為農地向非農建設轉換的合法形式，且在這個過程中農民無法成為獨立的市場經營主體，無法通過市場來享有租金，對農民土地所有權產生嚴重侵害。

3.政府財政壓力

國民經濟增長的其中一個模式即投資推動和出口導向，主要受“趕超型”工業化發展以及勞動力資源優勢兩個方面推動，但是存在的部分制度，導致發展過程中出現農地掠奪與粗放增長的“土地財政”問題。為解決財政缺口問題，部分地方政府必須要獲得預算外收入和體制外收入，這樣產權模糊的農地便成為針對對象，再加上法律賦予地方政府的土地所有權流轉優勢，以及征用的強制性和一級市場的壟斷，加速了“土地財政”問題的產生[4]。在這種情況下，農民成為經濟發展的犧牲者，法律并未對公共利益進行明確界定，權利控制者可以肆意擴大征地范圍。

3 農地新政與國民經濟運行格局調整

1.改革土地制度

基于土地新政來對國民經濟運行兩者之間的運行格局進行調整重構，首先需要針對現行土地制度內存在的問題進行消除，深入分析農地改革需要面臨的問題與矛盾，確定下一步農地改革發展趨勢和方向，制定總體目標和階段性要求，以相關法律政策為依據，加強農地制度建設，積極促進現代農業的發展，保障農民土地所有權，減小甚至消除農地流失問題。在改革過程中，需要確定保護農地根本性要求，節約農地開發利用率，建立健全土地承包經營權流轉市場，針對當地城鄉發展要求，建立統一的建設用地市場，強調農地所有權，對建設用地自身公益性或經營性進行明確規定，逐步縮小征地范圍。同時，還要完善農地征地補償政策，向農民提供“同地同價”補償，強調兩種用地的平等性。

2.經濟增長模式

2.1農業增長方式

就我國農地管理現狀來看，家庭承包制存在較大運行問題，其主要適用于封閉性的小農經濟背景，無法應對人口流動與變化帶來的影響。土地集體制度決定了村莊內各合法成員具有平等的村屬土地權利，這樣社區農民具有平等的承包權。并且會隨著人口的變化分配結果產生變動，存在非常大的不穩定性，同時現在逐漸出現了半自給性質的小規模土地經營基礎農戶兼業化與副業化。因此需要對原有模式進行改進，在賦予農民高保障度的土地承包經營權基礎上，根據效益原則對土地資源進行配置，調整分散、狹小、低效率農地的使用方式，落實土地集中機制，促使轉筒使土地使用格局轉變為規模經營模式。

2.2建設用地市場

嚴格貫徹節約用地制度，爭取更早一步實現資源節約型社會。通過建立城鄉統一建設用地市場，對農地使用權轉讓方式進行公開化和規范化管理，形成土地價格市場，在保證農民土地權益不受侵害的同時，提高用地成本，以免農地被過多的征用為工廠、建設用地，控制土地資源征用率，解決農地流失問題。

4 結束語

農地流失是現在農村土地管理主要問題，嚴重影響了農民權益，造成此問題產生的原因包括政府制度和國民經濟發展模式兩個方面，因此需要對兩者運行格局進行重構，實現農地所有權轉讓的規范性，保證兩種土地的平等性，逐漸縮小農地征用范圍，避免造成過度的農地流失問題。

參考文獻

[1]倪羌莉.論“農地新政”實施的路徑依賴與突破[J].安徽行政學院學報，2014，5（06）：53-58.

[2]呂軍書.物權制度下我國農地新政探微[J].政治與法律，2010，（08）：74-81.

[3]趙永革.農地新政對城鄉規劃編制實施的影響分析[J].城市規劃，2009，（02）：15-19.

[4]羅必良.農地新政與國民經濟運行格局的重構[J].學術研究，2008，（12）：59-68.endprint