行政許可地方特色立法研究視角下的網(wǎng)約車監(jiān)管

衷妍+焦軍平

摘 要：自2016年11月1日交通部等七部委聯(lián)合頒布《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）以來，各地陸續(xù)密集出臺相關網(wǎng)約車新政實施細則，詳觀其中即可發(fā)現(xiàn)各地細則雖大多按照《暫行辦法》所制，但往往也根據(jù)自身地域特點做出了調(diào)整和補充。而由此視角出發(fā)，對于網(wǎng)約車監(jiān)管領域下的行政許可地方特色立法也自然是學界理論研究的重點。

關鍵詞：地方特色立法；網(wǎng)約車監(jiān)管

近幾年中國經(jīng)濟增長呈下行趨勢，經(jīng)濟增長方式缺乏效率、經(jīng)濟結構開始出現(xiàn)失衡。在這種形勢下，如何創(chuàng)造新的經(jīng)濟增長點，順利實現(xiàn)經(jīng)濟轉型，是當前受到普遍關注的問題。國家發(fā)改委于2015年7月初印發(fā)《推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動意見》，強調(diào)要形成更廣泛的社會經(jīng)濟發(fā)展新形態(tài)，推動結合互聯(lián)網(wǎng)+模式、創(chuàng)新化的共享經(jīng)濟發(fā)展。而在共享經(jīng)濟發(fā)展大背景下，網(wǎng)約車憑借自身獨特的優(yōu)勢，從出現(xiàn)伊始迅速占據(jù)了共享經(jīng)濟市場的半壁江山，成為突出的共享經(jīng)濟市場代表。

然而，2016年初，各地出租車司機由于網(wǎng)約車的“席卷式”市場切入和自身利益分配的不均衡引發(fā)一系列罷工事件，此事件背后的深層原因引起了學界的關注，筆者查閱相關資料發(fā)現(xiàn)當前學界的研究方向主要集中在法學、經(jīng)濟學、管理學等視角，且尤以經(jīng)濟學討論為盛，法學領域?qū)Υ藛栴}的關注多集中于合同訂立問題、利益分配問題及相關個人評論，對此網(wǎng)約車問題涉及的行政許可領域的地方立法特色仍少見研究，因此筆者希望從這一視角出發(fā)，旨在淺析地方政府在調(diào)和此類新生經(jīng)濟形態(tài)與既存老利益主體間矛盾中所起到的作用。

1 當前我國中央與地方立法權關系

中央統(tǒng)籌立法與地方特色規(guī)制現(xiàn)存的主要矛盾在于如何處理中央政策和管理的統(tǒng)一性與不同城市和地方的多樣性之間的關系[1]。2015年以來，法律和經(jīng)濟學方面的很多專家都建議網(wǎng)約車事務應由地方?jīng)Q定，或者說先在地方進行試點性實施，當然，新規(guī)在一定程度上考慮了這一點，例如，《暫行辦法》第40條就明確規(guī)定—地方可根據(jù)本辦法結合本地實際制定具體實施細則。然而，考慮到中國2800多個縣、區(qū)的巨大地域差異性，放權于地方的效果，取決于地方政府在整個行政系統(tǒng)中的地位、角色、目標追求，以及地方政府的規(guī)制能力和規(guī)制資源、技術的限制等因素[2]。截至目前為止全國各地已有133個城市公布網(wǎng)約車新政，各地密集出臺的新政中可以發(fā)現(xiàn)有許多城市對司機戶籍進行了限制。但在中央層面的《暫行辦法》中并沒有有關戶籍的規(guī)定，對于這一點誠值分析討論：

首先，從《行政許可法》角度來看，規(guī)范性文件無權設定任何種類的許可。在當前地方網(wǎng)約車規(guī)定中，只有上海和重慶等少部分地區(qū)以省級政府規(guī)章的形式出臺了實施辦法，其余大部分地區(qū)出臺新規(guī)實際上是與法律相悖的。

此外，對于網(wǎng)約車限制戶籍的問題，按照《行政許可法》第15條第2款的規(guī)定，“設定行政許可，不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場”[3]，由此可見，這一點也不符合法律的規(guī)定。有學者分析了地方政府限制戶籍的出發(fā)點一方面來自于就業(yè)機會分配方面，即減少司機跨省市人才流動對當?shù)匾延兴緳C居民造成的就業(yè)壓力，另一方面來自于城市綜合治理方面，即減少大中城市交通擁堵、環(huán)境污染等問題[4]。筆者認為，此分析雖有其合理之處，但究其根本仍站不住腳：從就業(yè)機會分配這個層面來看，當前我國跨省市人才流動機制已相當完善，從業(yè)者均存在向大、中發(fā)達城市流動趨勢。而毫無疑問的是，外來網(wǎng)約車司機所面對的生活壓力遠大于本地司機居民，這一點已加大了他們從業(yè)和定居的難度，當他們的工作收益小于他們的生活成本時，這份工作就無法繼續(xù)下去了，經(jīng)濟上的掣肘自然會使得外來從業(yè)者優(yōu)勝劣汰。因此，市場會對此進行有序穩(wěn)定的調(diào)節(jié)，地方政府方面可適當減少這方面的關注度。從城市綜合治理這一層面看，筆者認同減少城市交通擁堵、環(huán)境污染問題的關鍵應在于減少機動車數(shù)量，但此種“減少”并不是指有區(qū)別的、只針對外來車輛的減少，而應該是在滿足出行需求的情況下，大力發(fā)展公共交通，一視同仁地減少機動車數(shù)量，這才是當前城市交通綜合治理的大方向所在。

2 網(wǎng)約車地方法律監(jiān)管中的區(qū)別態(tài)度

隨著交通部《暫行辦法》的出臺以及各地網(wǎng)約車新政的相繼落實，整個中國網(wǎng)約車市場由最初的野蠻無序生長進入了穩(wěn)定發(fā)展的“后網(wǎng)約車時代”[5]，從《暫行辦法》中可以看出網(wǎng)約車如今的監(jiān)管大方向在于：促進出租車、網(wǎng)約車、合乘車錯位服務、差異化經(jīng)營，實現(xiàn)融合發(fā)展。地方政府網(wǎng)約車新政也大多以此為范，將網(wǎng)約車與傳統(tǒng)巡游出租車和順風車相區(qū)分，其本質(zhì)在于實現(xiàn)網(wǎng)約車“高品質(zhì)服務，差異化經(jīng)營”的理念。大部分地方網(wǎng)約車新政中將網(wǎng)約車準入門檻提高到與出租車準入門檻大致相當水平，部分地方還做出特殊規(guī)定：燃油車輛檔次應高于本市現(xiàn)有主流巡游出租汽車，這就進一步提高了網(wǎng)約車的準入門檻，并區(qū)別于出租車的乘客受眾，那么這種態(tài)度是否合理？筆者從利弊兩方面對其進行分析：一方面，這種區(qū)分態(tài)度有利于對網(wǎng)約車、出租車新老利益之間的沖突進行平衡，使得兩者“分層化”經(jīng)營，減少兩者之間競爭。另一方面，這種態(tài)度沒有辦法減少城市交通綜合治理問題，甚至還加大了城市交通運輸壓力，在這種情況下，緊隨地方網(wǎng)約車新政監(jiān)管而至的重點也將會是出租車行業(yè)的進一步大改革。

3 地方網(wǎng)約車新政政府監(jiān)管平臺的建設探索

根據(jù)交通運輸部日前公布的數(shù)據(jù)顯示，北京、上海、天津等133個城市已公布出租汽車改革落地實施細則，還有86個城市已經(jīng)或正在公開征求意見。已正式發(fā)布實施細則或已公開征求意見的城市，其占據(jù)的新業(yè)態(tài)市場份額已超過95%[6]。

但從各地新政施行后實時大數(shù)據(jù)所反應的情況來看，網(wǎng)約車新政頒布后的監(jiān)管平臺建設還有很長一段路要走：各地打車難、打車貴的難題依然未解，甚至有反彈跡象，加上難以取得的經(jīng)營證和駕駛證、游走在灰色地帶的平臺和司機，讓人們對網(wǎng)約車的未來產(chǎn)生疑慮。

筆者認為，雖然網(wǎng)約車管理相比以往無序狀態(tài)更嚴格了，但實際上乘客的打車成本也提高了，這其實說明，政策制定的利益平衡點還未到火候，仍亟待不斷進行觀測和調(diào)整。因此，依當前趨勢，地方網(wǎng)約車新政政府監(jiān)管平臺的建設需要更加嚴謹細致，重點應在于轉變固化舊思維，理順主體間關系，加強政府對政策的即時觀測和調(diào)整兩個方面。對于出租車行業(yè)要加快行業(yè)改革的步伐，提高整體服務水平，使之盡快呈現(xiàn)與新生經(jīng)濟形態(tài)相融合的新面貌。對于網(wǎng)約車行業(yè)應給予包容和鼓勵的態(tài)度，不應按照管理出租車行業(yè)的固化思維對其進行規(guī)劃，例如，地方政府對網(wǎng)約車平臺的辦公場所等硬性條件是否可以適當放寬。當然，新生經(jīng)濟形態(tài)初生勢必也易滋生各類問題，地方政府要加強監(jiān)管，形成無形的手，來監(jiān)管和調(diào)節(jié)網(wǎng)約車行業(yè)。此外，最為重點的是地方政府應根據(jù)自身供給需求進行大數(shù)據(jù)分析和城市運力評估，讓運力與城市的交通運行相匹配，進一步滿足公眾的出行需要，從根本上解決市民出行難問題。

參考文獻

[1]鄭毅：《中央與地方立法權關系視角下的網(wǎng)約車立法 ——基于《立法法》與《行政許可法》的分析》，《當代法學》，2017年第二期。

[2]王錫鋅：《在糾結中前行的網(wǎng)約車改革》，《人民論壇》，2016年第9期。

[3]張婷：《網(wǎng)約車規(guī)制的行政法理分析》，《時代法學》，2017年第1期。

[4]沈蓉：《網(wǎng)約車雙限意義淺析》，《中國科技論壇》，2016年第11期。

[5]高一飛，徐亞文：《論網(wǎng)約車地方法律監(jiān)管中的“區(qū)分”機制——基于功能主義的闡論》，《浙江工商大學學報》，2017年第2期。

[6]參見《133城公布網(wǎng)約車新政，打車貴打車難“回潮”》http：//news.sina.com.cn/c/nd/2017-08-21/doc-ifykcypq1456140.shtmlendprint