行政許可地方特色立法研究視角下的網約車監管

衷妍+焦軍平

摘 要：自2016年11月1日交通部等七部委聯合頒布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》（下稱《暫行辦法》）以來，各地陸續密集出臺相關網約車新政實施細則，詳觀其中即可發現各地細則雖大多按照《暫行辦法》所制，但往往也根據自身地域特點做出了調整和補充。而由此視角出發，對于網約車監管領域下的行政許可地方特色立法也自然是學界理論研究的重點。

關鍵詞：地方特色立法；網約車監管

近幾年中國經濟增長呈下行趨勢，經濟增長方式缺乏效率、經濟結構開始出現失衡。在這種形勢下，如何創造新的經濟增長點，順利實現經濟轉型，是當前受到普遍關注的問題。國家發改委于2015年7月初印發《推進“互聯網+”行動意見》，強調要形成更廣泛的社會經濟發展新形態，推動結合互聯網+模式、創新化的共享經濟發展。而在共享經濟發展大背景下，網約車憑借自身獨特的優勢，從出現伊始迅速占據了共享經濟市場的半壁江山，成為突出的共享經濟市場代表。

然而，2016年初，各地出租車司機由于網約車的“席卷式”市場切入和自身利益分配的不均衡引發一系列罷工事件，此事件背后的深層原因引起了學界的關注，筆者查閱相關資料發現當前學界的研究方向主要集中在法學、經濟學、管理學等視角，且尤以經濟學討論為盛，法學領域對此問題的關注多集中于合同訂立問題、利益分配問題及相關個人評論，對此網約車問題涉及的行政許可領域的地方立法特色仍少見研究，因此筆者希望從這一視角出發，旨在淺析地方政府在調和此類新生經濟形態與既存老利益主體間矛盾中所起到的作用。

1 當前我國中央與地方立法權關系

中央統籌立法與地方特色規制現存的主要矛盾在于如何處理中央政策和管理的統一性與不同城市和地方的多樣性之間的關系[1]。2015年以來，法律和經濟學方面的很多專家都建議網約車事務應由地方決定，或者說先在地方進行試點性實施，當然，新規在一定程度上考慮了這一點，例如，《暫行辦法》第40條就明確規定—地方可根據本辦法結合本地實際制定具體實施細則。然而，考慮到中國2800多個縣、區的巨大地域差異性，放權于地方的效果，取決于地方政府在整個行政系統中的地位、角色、目標追求，以及地方政府的規制能力和規制資源、技術的限制等因素[2]。截至目前為止全國各地已有133個城市公布網約車新政，各地密集出臺的新政中可以發現有許多城市對司機戶籍進行了限制。但在中央層面的《暫行辦法》中并沒有有關戶籍的規定，對于這一點誠值分析討論：

首先，從《行政許可法》角度來看，規范性文件無權設定任何種類的許可。在當前地方網約車規定中，只有上海和重慶等少部分地區以省級政府規章的形式出臺了實施辦法，其余大部分地區出臺新規實際上是與法律相悖的。

此外，對于網約車限制戶籍的問題，按照《行政許可法》第15條第2款的規定，“設定行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場”[3]，由此可見，這一點也不符合法律的規定。有學者分析了地方政府限制戶籍的出發點一方面來自于就業機會分配方面，即減少司機跨省市人才流動對當地已有司機居民造成的就業壓力，另一方面來自于城市綜合治理方面，即減少大中城市交通擁堵、環境污染等問題[4]。筆者認為，此分析雖有其合理之處，但究其根本仍站不住腳：從就業機會分配這個層面來看，當前我國跨省市人才流動機制已相當完善，從業者均存在向大、中發達城市流動趨勢。而毫無疑問的是，外來網約車司機所面對的生活壓力遠大于本地司機居民，這一點已加大了他們從業和定居的難度，當他們的工作收益小于他們的生活成本時，這份工作就無法繼續下去了，經濟上的掣肘自然會使得外來從業者優勝劣汰。因此，市場會對此進行有序穩定的調節，地方政府方面可適當減少這方面的關注度。從城市綜合治理這一層面看，筆者認同減少城市交通擁堵、環境污染問題的關鍵應在于減少機動車數量，但此種“減少”并不是指有區別的、只針對外來車輛的減少，而應該是在滿足出行需求的情況下，大力發展公共交通，一視同仁地減少機動車數量，這才是當前城市交通綜合治理的大方向所在。

2 網約車地方法律監管中的區別態度

隨著交通部《暫行辦法》的出臺以及各地網約車新政的相繼落實，整個中國網約車市場由最初的野蠻無序生長進入了穩定發展的“后網約車時代”[5]，從《暫行辦法》中可以看出網約車如今的監管大方向在于：促進出租車、網約車、合乘車錯位服務、差異化經營，實現融合發展。地方政府網約車新政也大多以此為范，將網約車與傳統巡游出租車和順風車相區分，其本質在于實現網約車“高品質服務，差異化經營”的理念。大部分地方網約車新政中將網約車準入門檻提高到與出租車準入門檻大致相當水平，部分地方還做出特殊規定：燃油車輛檔次應高于本市現有主流巡游出租汽車，這就進一步提高了網約車的準入門檻，并區別于出租車的乘客受眾，那么這種態度是否合理？筆者從利弊兩方面對其進行分析：一方面，這種區分態度有利于對網約車、出租車新老利益之間的沖突進行平衡，使得兩者“分層化”經營，減少兩者之間競爭。另一方面，這種態度沒有辦法減少城市交通綜合治理問題，甚至還加大了城市交通運輸壓力，在這種情況下，緊隨地方網約車新政監管而至的重點也將會是出租車行業的進一步大改革。

3 地方網約車新政政府監管平臺的建設探索

根據交通運輸部日前公布的數據顯示，北京、上海、天津等133個城市已公布出租汽車改革落地實施細則，還有86個城市已經或正在公開征求意見。已正式發布實施細則或已公開征求意見的城市，其占據的新業態市場份額已超過95%[6]。

但從各地新政施行后實時大數據所反應的情況來看，網約車新政頒布后的監管平臺建設還有很長一段路要走：各地打車難、打車貴的難題依然未解，甚至有反彈跡象，加上難以取得的經營證和駕駛證、游走在灰色地帶的平臺和司機，讓人們對網約車的未來產生疑慮。

筆者認為，雖然網約車管理相比以往無序狀態更嚴格了，但實際上乘客的打車成本也提高了，這其實說明，政策制定的利益平衡點還未到火候，仍亟待不斷進行觀測和調整。因此，依當前趨勢，地方網約車新政政府監管平臺的建設需要更加嚴謹細致，重點應在于轉變固化舊思維，理順主體間關系，加強政府對政策的即時觀測和調整兩個方面。對于出租車行業要加快行業改革的步伐，提高整體服務水平，使之盡快呈現與新生經濟形態相融合的新面貌。對于網約車行業應給予包容和鼓勵的態度，不應按照管理出租車行業的固化思維對其進行規劃，例如，地方政府對網約車平臺的辦公場所等硬性條件是否可以適當放寬。當然，新生經濟形態初生勢必也易滋生各類問題，地方政府要加強監管，形成無形的手，來監管和調節網約車行業。此外，最為重點的是地方政府應根據自身供給需求進行大數據分析和城市運力評估，讓運力與城市的交通運行相匹配，進一步滿足公眾的出行需要，從根本上解決市民出行難問題。

參考文獻

[1]鄭毅：《中央與地方立法權關系視角下的網約車立法 ——基于《立法法》與《行政許可法》的分析》，《當代法學》，2017年第二期。

[2]王錫鋅：《在糾結中前行的網約車改革》，《人民論壇》，2016年第9期。

[3]張婷：《網約車規制的行政法理分析》，《時代法學》，2017年第1期。

[4]沈蓉：《網約車雙限意義淺析》，《中國科技論壇》，2016年第11期。

[5]高一飛，徐亞文：《論網約車地方法律監管中的“區分”機制——基于功能主義的闡論》，《浙江工商大學學報》，2017年第2期。

[6]參見《133城公布網約車新政，打車貴打車難“回潮”》http：//news.sina.com.cn/c/nd/2017-08-21/doc-ifykcypq1456140.shtmlendprint