生產建設項目水土保持方案變更審批的紅線控制

牛崇桓，程 復

(水利部 水土保持司，北京 100053)

水土保持法明確規定，水土保持方案經批準后，生產建設項目的地點、規模發生重大變化的，應當補充或者修改水土保持方案并報原審批機關批準；在實施水土保持方案過程中，水土保持措施需要做出重大變更的，應當經水土保持方案原審批機關批準。允許經批準的水土保持方案在后續實施過程中進行變更和調整，旨在讓水土保持方案的管理更加符合工程建設規律。水土保持方案變更管理是適應初步設計、施工圖設計和施工階段的具有補充性質的行政許可，是水土保持法設計的一項重大救濟措施。水土保持方案變更審批工作實踐表明，這一制度設計是科學合理的，為建設單位優化設計、改良工藝、提高效率提供了極大便利。但同時也出現了一些生產建設項目隨意變更經批準的水土保持方案而不履行變更管理程序，以變更為由逃避水土流失防治義務，降低水土流失防治標準和效果的現象。因此，需要水土保持方案審批管理部門切實樹立水土保持方案審批管理的紅線意識，嚴格生產建設項目水土保持方案變更管理。

1 水土保持方案變更的主要原因

導致水土保持方案變更的原因主要有生產建設項目自身變化、生態要求變化和國家政策調整三個方面。

1.1 項目自身變化引起方案變更

根據水土保持法規定，生產建設項目應在工程(包括三通一平等土建工程)開工前履行水土保持方案審批程序，這就決定了生產建設項目水土保持方案可以在項目開工前一個比較長的時間跨度范圍內進行編制。隨著項目后續設計(初步設計、施工設計等)的不斷推進和深化，因建設目標的調整，以及社會經濟條件、自然地質條件等的制約進一步顯現，可能會造成項目建設地點、建設規模、工程布局、工藝工期等發生變化，并由此導致已經批準的水土保持方案發生變更。

1.2 生態要求變化引起方案變更

隨著生態文明建設的大力推進，社會各界的生態環境保護意識越來越強，對生態環境改善的要求越來越高，建設美麗中國已經成為全面建設社會主義現代化國家的重大目標，生態文明也逐漸成為廣大生產建設項目的建設目標。生產建設單位不再單純以追求經濟利益為目的，也在追求更好的生產環境和生活環境，積極樹立綠色生態企業形象。因此，一些生產建設項目在后續建設過程中，會以更好的措施、更高的標準、更大的效果來組織實施水土流失防治和生態建設，從而引起水土保持方案的重大變更。

1.3 國家政策變化引起方案變更

國家政策的變化主要包括法律的調整，發展規劃(如城市總體規劃、土地利用等規劃)、保護區(如自然保護區、風景名勝區)、生態紅線及水土保持生態環境管理措施(如技術規范等)的調整。這些調整會不同程度地引起生產建設項目選址選線、布局和規模、水土保持目標和標準等的調整，從而引起生產建設項目水土保持方案的重大變更。

2 水土保持方案變更的紅線控制內容

實施好水土保持方案變更審批制度，讓合理的水土保持方案變更得到簡便快速批準，讓不合理的水土保持方案變更得到有效遏制，需要水土保持方案審批管理部門強化紅線意識，堅守底線思維，嚴格控制，對觸及紅線和突破底線的水土保持方案變更，堅決不予審批。

2.1 政策法規的紅線控制

政策法規的紅線控制主要包括對一些區域、活動、產業的禁止或者限制性管理措施。一是水土保持紅線控制，如水土保持方案變更是否避讓了水土流失重點預防區和重點治理區，是否處于水土流失嚴重、生態脆弱的地區，是否避開了泥石流易發區、崩塌滑坡危險區及易引起嚴重水土流失和生態惡化的地區。二是生態保護紅線控制，如生產建設項目是否處于重要江河、湖泊及跨省(自治區、直轄市)的其他江河、湖泊的水功能一級區的保護區和保留區，以及水功能二級區的飲用水源區，水土保持方案變更后是否損害了國家水土保持監測站點、重點試驗區，是否占用了國家確定的水土保持長期定位觀測站。三是產業政策紅線控制，水土保持方案變更審批要嚴格遵守國家產業政策，如是否符合國務院發布的政府核準投資項目目錄精神，是否符合國務院關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見要求。四是其他法律紅線控制，水土保持方案變更如果涉及河道、自然保護區、世界文化和自然遺產地、風景名勝區、地質公園、森林公園、重要濕地等，還要符合相關的法律法規規定。

2.2 水土流失防治責任范圍控制

水土流失防治責任范圍是指生產建設單位或個人因其開發建設行為而應該承擔的水土流失預防和治理法律責任的有效區域，既明確了水土流失防治責任的空間范圍，也明確了水土流失防治的責任主體，是水土保持方案審批的重要事項。水土保持方案變更審批要高度重視水土流失防治責任范圍的變化，科學審定水土流失防治責任范圍變化的合理性，切實控制水土流失防治責任范圍的不合理減少，杜絕水土流失防治責任的不合理轉移。特別要注意，一些單位和個人以取土場、棄渣場等的占地權屬、后續使用問題為由轉移水土流失防治法律責任，減輕自身水土流失防治法律義務，要通過嚴格審核把關，確保生產建設單位和個人全面準確履行應盡的水土流失防治法律義務。

2.3 水土流失防治任務控制

水土保持法規定，開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失的應當進行治理，明確界定對開辦生產建設項目造成的水土流失進行全部治理是生產建設單位法定的防治任務。因此，生產建設項目水土保持方案經批準后，生產建設單位就必須按照批復的水土保持方案嚴格落實各項防治措施，全部完成防治責任范圍內水土流失防治任務。在水土保持方案變更審批中，應堅持生產建設單位全面治理水土流失的任務底線不能突破，對一些逃避或減輕水土流失治理任務的現象，如以永久占地是預留用地、臨時占地后期另有計劃安排或權屬已移交等為由而不進行治理的，要嚴格技術評審和批復把關，避免通過水土保持方案變更減少水土流失防治任務。

2.4 水土流失防治措施體系控制

經批準的生產建設項目水土保持方案的水土保持措施體系是通過現場調查，結合工程實際，借鑒本地區成功經驗，并按照水土保持相關標準規范要求，形成的全面完整的水土流失防治體系，可以有效預防和治理水土流失。水土保持方案變更，應該繼續保持水土保持措施體系的科學性、規范性、完整性，無充分理由不得隨意減少或改變已批準水土保持方案的水土流失防治措施體系。如棄渣場，其完整的水土保持措施體系應包括：表土剝離、下游攔擋、上游截水、渣場排水、渣面平整覆土、恢復植被等，對高陡邊坡還需因地制宜設置馬道。措施體系中任何一項措施的減少，均有可能降低水土流失防治的可靠性和有效性。在水土保持方案變更審批過程中，應切實依照國家頒布的技術標準和規范，嚴格審核審批，杜絕隨意改變水土保持措施體系和減少措施體系內容的現象。

2.5 水土保持防治措施標準控制

合理確定工程的設計標準是保障水土保持措施安全有效的基本保障。這些措施包括工程措施和植物措施，如水土保持工程設計規范規定棄渣場劃分為5個級別，攔擋工程劃分為5個級別，植被恢復與建設工程劃分為3個級別；水土保持工程防洪參照水利水電工程等級劃分及洪水標準規定的3～5等進行設計。為了切實發揮工程標準的控制作用，水利部辦公廳發布了進一步加強生產建設項目水土保持方案技術評審工作的通知，明確規定要將確立水土保持措施等級和標準作為水土保持方案技術評審通過的重要條件。在水土保持方案變更審批中，需要高度重視水土保持措施標準調整變化的科學性和合理性，加強技術評審管理，嚴格遵循水土保持技術標準和規范，確保調整后的水土保持措施建設標準達到國家的要求。

2.6 水土流失防治效果控制

水土流失防治效果是衡量生產建設單位是否全面履行水土流失防治義務，是否完成水土流失防治任務的重要控制性指標，是水土保持措施設計的重要依據，也是水土保持方案批復的重要內容。生產建設項目水土保持方案變更審批需要高度重視水土流失防治效果指標控制，將其作為水土保持方案變更技術評審的重點。一是水土流失控制，要嚴格預防可能發生的水土流失，全面治理已經發生的水土流失，確保建設過程中的水土流失得到全面治理。二是水土流失災害控制，高度重視高陡邊坡和渣場的水土保持措施，切實消除水土流失災害隱患，確保不發生重大水土流失災害，保障人民生命財產安全。三是水土流失防治功能控制，水土保持措施的調整應科學、合理、有效，嚴格按照開發建設項目水土流失防治標準的要求，保證水土流失防治總體指標不降低，各項水土保持措施水土流失防治功能不降低。

3 加強水土保持方案變更的紅線控制措施

3.1 完善水土保持方案變更審批管理制度

進一步加強生產建設項目水土保持方案變更審批制度研究，完善水土保持方案變更審批的程序和標準，制定水土保持方案變更審批的正面清單和負面清單，明確水土保持方案變更必須遵循的原則要求和底線要求，為生產建設單位編制、技術評審機構評審、水行政主管部門批復水土保持方案變更提供明確、清晰的制度依據。

3.2 嚴格水土保持方案變更的技術把關

水行政主管部門應進一步強化生產建設項目水土保持方案變更技術評審的監督管理，督促技術評審單位在水土保持方案變更技術評審中切實樹立底線思維和紅線意識，嚴格按照水土保持法律法規、行業政策和技術標準的規定，按照制定的正面清單和負面清單，嚴把方案變更技術審查關口，對不滿足水土保持方案變更技術要求、不滿足正面清單和觸碰負面清單的水土保持方案變更，堅決不予通過。

3.3 加強水土保持方案變更的批復管理

通過水土保持方案變更技術評審只是水行政主管部門同意批復水土保持方案變更的必要條件，而非充分條件。水行政主管部門應在水土保持方案變更通過技術評審的前提下，進一步復核其與國家政策、法規和調控措施的符合性，進而做出行政許可決定。水行政主管部門要按照水土保持法的規定，切實履行好行政審批職責。一是要堅決查處不履行水土保持方案變更程序的違法問題，嚴格按照水土保持相關法律法規，特別是對“未批先變”的違法行為，在做出行政許可決定前完成行政處罰程序，避免出現使違法項目通過水土保持方案變更合法化的情況。二是對符合變更審批條件的水土保持方案要及時做出行政許可決定，支持生產建設單位及時做好水土流失防治工作。三是對不符合水土保持方案變更審批條件的堅決不予通過審批，避免出現通過水土保持方案變更使生產建設單位逃避水土流失防治責任、減輕水土流失防治任務、降低水土流失防治標準的現象，尤其要避免出現生產建設單位通過水土保持方案變更使其嚴重的水土保持違法問題合法化的現象。