淺談農村土地規劃與管理中的問題與對策

陳泓媛

廣州市交通規劃研究院，廣東廣州 510230

1 農村土地規劃中存在的主要問題

1.1 用地混亂、無規劃

現階段，由于農村的經濟發展比較落后，一些商家、企業、甚至地方政府在利益的驅動下，不惜犧牲農村土地來獲得利潤或者發展，令農村的土地規劃顯得十分混亂，毫無規劃，也致使土地規劃的實施出現諸多的困難和障礙。例如，一些商家或者企業通過某些手段、方法從農民手中取得土地的使用權，并在該農村土地上進行開發風景區、興建工廠等商業活動，通過這種方式，農村居民增加了收入，同時也解決了部分農村居民的就業問題，但是由于未經過相關部門的審批、規劃，違建項目大量出現，導致農村土地更加混亂。 另外，近年來，一些地方政府也為了增加地方財政收入，刻意將某些項目用地條件一再放松，允許一些建設用地在計劃外新增擴張，農村商業用地大幅度增加，農田逐漸變少，耕地質量逐漸下降，導致土地利用總體規劃出現前所未有的難度。

1.2 缺乏群眾基礎

自從對農村土地實行規劃政策以來，地方政府將工作重點放在宏觀規劃上，往往容易忽略一些細節方面的工作，導致實際的農村土地規劃未能取得預期效果，反而很大程度上制約了土地規劃的順利進行，極大地降低了土地的利用率。例如，在規劃土地時往往只是從地方大局出發，而沒有兼顧到使用者即村民的需要、意愿等，導致一些規劃項目由于得不到群眾的支持難以按照計劃正常進行，一些項目甚至被迫中途停建或者擱置。

1.3 缺乏群眾監督，缺乏專業指導

一方面，在我國的農村土地規劃建設中，很多土地規劃管理項目普遍存在缺乏群眾監督的問題。在土地規劃項目建設前期，相關部門只是根據內部設計方案，而沒有兼顧到這些農村建設使用者廣大群眾的利益，沒有廣泛征求群眾的意見及訴求，導致一些農村建設得不到群眾的支持，缺乏群眾基礎，容易出現影響社會穩定的隱患。

另一方面，部分農村土地規劃管理部門的管理者不是相關管理專業出身，在執行農村土地規劃決策時，由于缺乏專業基礎知識，又沒有對項目進行專業技術方面的評估，項目規劃往往容易出現各種不合理的問題，嚴重的甚至影響到項目的使用功能和整體質量。

1.4 缺乏整體性布局

當前，我國農村的大部分土地資源規劃管理工作缺乏整體性布局。在我國很多農村在土地資源的利用中，普遍存在規劃不合理、雜亂無章、自成體系的問題，不完善的規劃方案是導致發生問題的一個重要環節，很多規劃好的項目在農村的后續發展中出現了各種各樣的問題。

1.5 政策與管理制度不統一

自從我國實行土地規劃以來，為此設立了很多與此有關的政策以及管理規定，但是土地規劃的制定者和管理制度的執行者卻是來自不同的工作系統，這往往會出現政策與實際執行有抵觸或者有矛盾的情況出現，難以根據政策對農村土地規劃實行統一管理。

1.6 目標不明確

良好有效的土地規劃的目的是實現農村土地規劃的最優化，最大限度提升土地的利用率。然而，現階段，我國大部分農村土地分布得比較分散、零星，少部分才是集中分布的。這種分布現狀決定了難以按照相關政策對農村土地進行集中規劃，更加難以科學公平地貫徹落實相關土地管理政策，建設及發展新農村的障礙依然存在。

2 解決土地規劃問題的主要對策

對農村土地規劃的主要問題進行分析，就是為了尋求對策，讓農村土地的利用率有效提高，并實現其科學有效利用。

2.1 完善法規，明確責任

一方面，各級政府部門要首先完善法規，建立并逐漸健全有關的政策法規制度。例如，繼續完善現有的農村規劃法規體系，積極做好宣傳普及工作，并加大對該法規的執法力度，運用法律的手段，確保農村規劃項目的制定和實施的科學合理。農村土地的各種規劃管理項目只有在健全統一的管理準則以及體系的基礎上，才能實現真正有效的綜合管理。

另一方面，各級政府部門還要明確責任，清楚認識到土地資源規劃管理法規的相關職責，并積極執行相關建設任務，重視并落實履行農村規劃管理中的職能和職責，完善并豐富相關管理手段，達到合理利用農村土地資源的基本目標。

2.2 構建完善有效的規劃管理信息系統

在對農村土地實施規劃過程中，首先需要構建一個完善有效的規劃管理信息系統，對我國的農村土地現狀進行優化，切實提高土地利用率。規劃管理系統設立的核心是構建信息系統，因此，應高度重視國土資源管理業務的相關動態，積極主動推進。在信息管理系統的框架基本構建好后，重心應轉移到發展規劃管理信息化上，認真研究農村土地規劃發展現狀，目的在于讓系統規劃管理的效率得到顯著提高。再在政府部門的監督指導下，嚴格監管農村土地規劃，讓農村土地規劃的服務水平得到有效提高。此外，在進行規劃信息系統建設時，還應全面貫徹落實國土資源部門關于《土地利用規劃管理信息系統建設指南》以及《土地利用規劃數據庫標準》的相關要求，確保實現農村土地規劃的網絡資源共享，能夠基本符合省、市、縣提出的關于集中管理的網絡結構要求。

2.3 嚴格實行基本農田保護措施，控制新增建設用地

地方政府為了發展本地經濟，必然會增加建設用地，把發展土地以及保護耕地之間的關系處理好就顯得十分重要，既要確保農村土地資源得到合理利用，又需要確保農村土地得到科學合理的規劃。在執行相關法律法規的前提下，同時又能兼顧行政保障的基礎上，引入價格機制這一基本農田保護措施。首先，對于無法避免需要占用的基本農田，除應采用高價保護措施外，還需要補充數量以及質量均相當的耕地代替。其次，如有違法占用基本農田的，還要進行高價罰款，切實保護農村基本農田的數量以及質量。

2.4 提升農村土地規劃的法律地位

將農村土地規劃的地位提升到一個比較高的法律層次，并積極推廣以及引起人們的高度重視，這將能極大地推進農村土地規劃的有效實施。首先，在對農村土地進行規劃時，可推行等量置換政策，例如，對農村集體建設用地可進行等量流轉、等量易主以及等量易用等。其次，對農村規劃管理體制現狀進行改革創新，并確保相關部門不得無理干涉規劃。最后，根據實際情況對規劃進行合理調整，設立規劃執行的社會監督制度并逐步完善，如有違規現象，將嚴懲不貸。

2.5 明確目標，重視細節

在進行農村土地規劃工作時，必須明確土地規劃的目標及重點，結合農村當地的實際土地情況，并充分考慮到村民的實際需求，切實提高土地的利用率，合理科學的進行用地規劃。例如，進行集中村民的房屋這樣一項土地規劃項目，該項目的直接目的就是字面含義，也就是集中村民房屋，而更深一層的含義是讓村民集中居住后，再科學合理地利用這些騰出來的土地。同時，在規劃中，要重視工作細節。例如，對村民的搬遷需要進行深入了解，并能最大程度地滿足他們的需求，做好這些細節工作，將會事半功倍，既能促進項目進展，又能加快土地規劃的實施。

2.6 建立責任制，加強監督力度

在農村土地資源規劃和管理中，首先要建立明確的責任追究制度，明確項目責任，清晰項目責任人，項目出現問題，要有法可依、有責可究，起到很好的警示作用。同時，還要加強對農村土地資源規劃項目的管理以及監督力度，各相關職能部門均要嚴格執行監督項目的職責，預防發生不良問題。

3 結語

綜上所述，現階段，我國的農村土地規劃還有著各種困難，需要采取有效的措施改善其現狀。地方政府的相關部門需要配合好國土資源部門的策略及方案，構建好土地規劃的資源共享網絡，并充分行使部門職責，在法律法規允許的范圍內，對農村土地實行科學合理的規劃，明確土地規劃的目標，重視細節，充分兼顧村民的需求，協調好土地規劃與村民之間的利益關系，加快實現農村土地規劃的發展步伐，逐漸縮小城鄉差距，促進新農村建設目標的早日實現。

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[4] 王宏杰.淺談我國農村土地規劃管理存在的問題及對策[J].才智，2010（34）：256.作者簡介：陳泓媛，助理工程師，研究方向為土地規劃和土地資源管理。