城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)問題關(guān)鍵要素探究

黃洪波

華藍(lán)設(shè)計(jì)（ 集團(tuán)） 有限公司，廣西南寧 530011

在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，城市化進(jìn)程不斷加快，當(dāng)前城市人口數(shù)量有明顯增大，城市規(guī)模也隨之增大，耕地面積不斷減少。土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃，屬于當(dāng)前我國在空間規(guī)劃方面的兩個(gè)主要法定規(guī)劃，這兩個(gè)規(guī)劃在具體的落實(shí)方面還存在有一定的問題和不足，這些問題的出現(xiàn)主要與協(xié)調(diào)性不足等因素有關(guān)。城市總體規(guī)劃指的是在確定時(shí)間周期內(nèi)，從整體性角度出發(fā)，對(duì)城市展開一系列的建設(shè)和發(fā)展計(jì)劃。土地利用總體規(guī)劃則指的是，對(duì)特定土地區(qū)域說展開的一些超前性規(guī)劃。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間密切相關(guān)，相輔相成。只有確保兩者之間的協(xié)調(diào)性，才能夠使城鎮(zhèn)建設(shè)土地資源利用水平有進(jìn)一步提高。

1 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在兩方面的關(guān)系，一方面，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間具有平行關(guān)系。當(dāng)前，我國就城市總體規(guī)劃等問題制定了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，就土地利用總體規(guī)劃等問題制定了《土地管理法》，這兩項(xiàng)法律均屬于憲法內(nèi)容，在法律地位方面相對(duì)較為平等，也就是所謂的平行關(guān)系。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》與《土地管理法》中明確規(guī)定，在土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃中，必須要做好這兩個(gè)法律之間的有效銜接，從這一角度也證明兩者之間具備平行性關(guān)系。另一方面，交叉性關(guān)系。根據(jù)我國《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制審批辦法》，在市級(jí)和縣級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過程中，需要在總體規(guī)劃中包含有市級(jí)和縣級(jí)人民政府駐地鎮(zhèn)總體規(guī)劃。從行政區(qū)域角度分析，包含土地總體規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃全部內(nèi)容。在城市總體規(guī)劃過程中，相關(guān)范圍的選擇與土地利用總體規(guī)劃之間在區(qū)域范圍方面呈現(xiàn)從屬關(guān)系。另外，從規(guī)劃方面分析，兩者之間的交叉性主要集中在城市土地利用方面。城市總體規(guī)劃過程中，首先需要對(duì)城市內(nèi)部土地使用功能的規(guī)劃給予足夠重視，在展開土地利用總體規(guī)劃時(shí)，需要使城市建設(shè)用地科學(xué)規(guī)劃水平得到提高，也就是說，土地總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃兩者之間具有明顯的統(tǒng)一性。

2 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃存在的協(xié)調(diào)性問題

為了使城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃兩者在協(xié)調(diào)性方面問題得到解決，政府對(duì)此展開了大量研究，國家發(fā)改委提出，規(guī)劃之間的銜接由規(guī)劃咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)，促進(jìn)不同領(lǐng)域規(guī)劃、城市規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃之間的相互融合。我國建設(shè)部提出，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的開展需要包含全國、省域、城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊等方面規(guī)劃。國土資源部則非常重視土地利用總體規(guī)劃屬于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境過程等統(tǒng)籌規(guī)劃，各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容需要與土地利用總體規(guī)劃保持一致，在用地規(guī)模和布局方面與土地利用總體規(guī)劃相銜接。當(dāng)前，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間主要協(xié)調(diào)問題包含有以下幾個(gè)方面。

2.1 兩者規(guī)劃范圍不同

根據(jù)行政區(qū)域劃分，可以將土地利用總體規(guī)劃劃分為國、省、市、縣、鄉(xiāng)5個(gè)級(jí)別。從空間范圍方面出發(fā)，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃這兩者的關(guān)系更類似于局部與整體關(guān)系。城市規(guī)劃控制區(qū)無法覆蓋行政轄區(qū)全部土地。有意見認(rèn)為，兩者之間局部與整體關(guān)系過于片面，缺乏科學(xué)性，主要是因?yàn)椤冻鞘幸?guī)劃法》中明確了城市以及縣級(jí)政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，需要包含市、縣級(jí)行政區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃方面的內(nèi)容。

2.2 兩者規(guī)劃思路不同

城市總體規(guī)劃編制思路方面：城市總體規(guī)劃的編制缺乏規(guī)劃控制指標(biāo)，城市地區(qū)在發(fā)展規(guī)模和思路方面需要與城市的經(jīng)濟(jì)、歷史、資源、人文等相結(jié)合綜合分析考慮，同時(shí)與當(dāng)前城市發(fā)展規(guī)律相結(jié)合。城市發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展規(guī)模方面往往未能對(duì)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)等方面問題有充分全面分析考慮，從實(shí)際需求角度出發(fā)，重視未來的發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃編制思路方面：土地利用總體規(guī)劃編制思路控制指標(biāo)包含有建設(shè)占用耕地面積、凈增耕地面積、新增耕地面積等。城市規(guī)劃更多的是無控制規(guī)劃，而土地利用總體規(guī)劃則處于控制之下。因此，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃雖然都是由各級(jí)人民政府進(jìn)行編制和落實(shí)，但是地方政府更熱衷于城市總體規(guī)劃，期望城市能有更好的發(fā)展，規(guī)劃部門為了滿足政府需要，同時(shí)受到利益觀念影響，也更加青睞進(jìn)行大規(guī)劃。另外，受到土地管理體制等因素影響，進(jìn)而導(dǎo)致城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，在城市建設(shè)用地范圍等方面還存在一定的差異性。

2.3 兩者在土地分類體系方面存在差異性

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在土地分類方面存在一定的差異性，其用地面積數(shù)據(jù)不能直接比較。城市總體規(guī)劃使用《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，而土地利用總體規(guī)劃中，則主要使用《全國土地分類》。由于城市總體規(guī)劃在用地面積方面使用非常大比例尺計(jì)算，量算方法和量算誤差缺乏一致性，最終導(dǎo)致即使同一地類，其面積和內(nèi)涵也存在有明顯差異，無法直接歸類對(duì)比。

2.4 兩者人口統(tǒng)計(jì)口徑方面缺乏一致性

在土地利用總體規(guī)劃方面，城鎮(zhèn)人口主要是指城市和城鎮(zhèn)區(qū)域范圍所有常住人口，不包含其中所存在的流動(dòng)性人口；在城市總體規(guī)劃方面，城市人口不僅包含在居住在建成區(qū)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口和農(nóng)業(yè)戶籍人口，同時(shí)還包含有在城市居住超過1年的暫住人口。因此，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在城市人口規(guī)模內(nèi)涵方面存在有一定的差異性，城市總體規(guī)劃明顯更大，對(duì)根據(jù)人口規(guī)模所計(jì)算的城市用地面積有著非常大的影響。

3 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)的意義和基本思路

3.1 兩項(xiàng)規(guī)劃協(xié)調(diào)意義

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市的健康、持續(xù)發(fā)展有重要影響，都屬于我國國土規(guī)劃中專項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容，城市總體規(guī)劃能夠使土地利用總體規(guī)劃得到進(jìn)一步落實(shí)，土地利用總體規(guī)劃能夠?yàn)槌鞘锌傮w規(guī)劃提供相應(yīng)依據(jù)，同時(shí)對(duì)城市建設(shè)用地有著一定的制約作用。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃都是從我國社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃等方面出發(fā)，做好用地布局的研究分析，提高土地資源配置和使用科學(xué)合理性，使土地資源利用率得到有效提升，支撐城市的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源持續(xù)性使用。

3.2 城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)基本思路

這兩者之間的協(xié)調(diào)需要堅(jiān)持以下幾個(gè)方面原則：第一，堅(jiān)持“因地制宜”原則。不同地區(qū)城市現(xiàn)狀和特點(diǎn)存在一定的區(qū)別，在進(jìn)行規(guī)劃編制時(shí)，需要從規(guī)劃目標(biāo)以及自身特點(diǎn)等綜合分析。不同城鎮(zhèn)，在規(guī)劃內(nèi)容、步驟、方案等協(xié)調(diào)過程中，必須要落實(shí)因地制宜原則；第二，規(guī)劃目標(biāo)一致性原則。這兩項(xiàng)規(guī)劃各自側(cè)重點(diǎn)不同，但是都是為了在實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源合理利用的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的節(jié)約。一方面維持土地資源的可持續(xù)利用，同時(shí)還能夠?yàn)閰^(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展打下良好基礎(chǔ)；第三，基礎(chǔ)資源一致性原則。在城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃協(xié)調(diào)方面，需要對(duì)其所使用的地類面積、規(guī)劃指標(biāo)等一致性有充分考慮，確保各項(xiàng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的相互統(tǒng)一，以此為其各項(xiàng)指標(biāo)的相互協(xié)調(diào)打下良好基礎(chǔ)；第四，規(guī)劃期限一致性原則。城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在規(guī)劃時(shí)間方面包含有基期、規(guī)劃近期以及規(guī)劃遠(yuǎn)期等，城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制方面往往不同步，很難使規(guī)劃基期一致性得到保證；第五，規(guī)劃級(jí)別一致性原則。兩者在規(guī)劃層次方面存在有明顯的區(qū)別，由于規(guī)劃層次的不同，在規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃深度方面加工存在有明顯差異性。

4 結(jié)語

城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃兩者之間雖然有各自體系，但是彼此存在密切聯(lián)系，相互滲透。通過協(xié)調(diào)和銜接平臺(tái)的建立，能夠提高城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在城市用地規(guī)模、城鎮(zhèn)人口計(jì)算和統(tǒng)計(jì)等方面一致性，實(shí)現(xiàn)兩者之間的有效協(xié)調(diào)，從而更好地滿足我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。