國外流域生態補償實踐：比較、特點和啟示

李超顯

（中共長沙市委黨校 湖南長沙 410004）

1 國外流域生態補償實踐的比較分析

國外流域生態補償是生態補償理論和方法在流域領域中的具體應用，最早起源于美國田納西州的流域水資源綜合開發與水污染治理規劃和德國施行的Engriffsregelung政策，距今已有50多年的歷史。自此，國外很多國家和地區開展了形式多樣的流域生態補償實踐和探索，取得了明顯的進展和成效，也積累了豐富的實踐經驗。與此同時，國外流域生態系統功能和服務的價值化研究和市場化產品也取得了很大進展。

1.1 分布情況

流域生態補償得到世界各國和地區的高度重視并廣泛應用，流域生態補償案例分布很廣，幾乎覆蓋了除南北極之外的所有五大洲。實施流域生態補償的國家既包括發達國家，也包括發展中國家。流域生態補償不僅資本主義國家采用，社會主義國家和其他國家也采用，成為全世界各國和地區普遍使用的流域環境治理和生態保護的一種重要方式和有效手段。

1.2 補償方式

國外流域生態補償方式大致可分為公共支付（政府公共支付）、市場貿易（開放式貿易）、一對一交易（自組織的私人交易、協商貿易）、生態標記四種。各國在補償形式和補償數額上存在差異，有所不同，這是各國根據本國特定的政策需求、現實基礎、補償目標、支付意愿和能力等因素綜合考量和決定的結果。

1.3 影響因素

國外流域生態補償與當地經濟社會發展水平、國家制度和管理方式、自然地理條件和歷史文化觀念等因素緊密相關。首先，流域的自然地理條件直接影響流域生態系統服務的種類、層次和水平。其次，流域的經濟社會發展水平決定性地影響流域補償目標、補償能力、補償時間、補償金額、參與意愿和能力、規范程度和效果等。再次，國家制度和管理方式對流域生態補償方式、補償效率、補償過程、補償制度等具有重要影響。最后，當地的歷史文化觀念影響著流域生態補償意識、意愿、價值取向和行為方式。

2 國外流域生態補償實踐的主要特點

大抵而言，國外流域生態補償實踐具有以下幾方面的特點。

2.1 補償標準與經濟發展水平及文化素養緊密相關

國外流域補償金額標準與經濟發展水平密切相關。大多數國家實踐案例顯示，當事國的經濟發展水平直接影響，甚至決定了流域生態補償標準的高低。此外，當事國的整體教育水平和民眾文化素養，特別是流域生態環境教育和民眾對流域環境的認知與素養對流域生態補償標準也有重要影響。

2.2 交易費用是選擇補償方式的重要變量

在國外流域生態補償實踐中，當地主要依據交易費用來決定具體采用哪種補償方式。譬如，小尺度流域中生態系統服務的受益者和供給者比較少且明確，交易費用比較低，一般采用一對一交易（自組織的私人交易、協商貿易）補償方式。相反，大尺度流域生態補償的交易費用比較高，通常會選擇公共支付等補償方式。

2.3 一對一交易的補償方式比較受歡迎

從國外流域生態補償實踐情況來看，一對一交易的補償方式不僅受到歐美等發達國家的歡迎，也受到發展中國家的歡迎，成功案例比較多。如法國畢雷礦泉水公司與Rhin-Meuse流域上游水源地農場和農戶進行一對一交易。又如哥斯達黎加EG水電公司對Sarapiqui流域上游水源地進行一對一補償等。

2.4 在流域生態補償過程中注重制度和能力建設

國外流域生態補償實踐基本都是通過流域生態補償制度建設來推動的，但各國情況有所不同。主要表現為：一是資源產權的分配和讓渡制度。如法國、日本、澳大利亞、南非等國的水資源所有權屬公共所有，而美國采取的是水資源私有，英國、俄羅斯等國的水資源所有權屬國家或個人混合所有等。二是市場交易制度。如美國水污染排放交易制度、澳大利亞的流域鹽分排放許可證及限額交易制度等。三是稅費與補貼制度。如法國、意大利、澳大利亞、德國等國對污水排放收費制度，日本高知縣的水源稅制度，德國、日本等國實行資源節約與污染控制補貼制度等。四是政府投資制度。如美國強化地奴權制度、墨西哥實行水環境服務付費制度、哥倫比亞的流域生態補償制度等。

3 國外流域生態補償實踐對我國的啟示

3.1 以問題導向作為政策需求和目標的核心

流域生態補償政策可以被看作是一個系統，它由輸入、轉換和輸出三部分構成。來自公眾的需求、支持和目標作為輸入部分。決策（政策）和行動作為輸出部分。政策需求來源于經濟社會問題、政策目標和政策結果的作用或反饋，其中解決經濟社會的具體問題就是最直接、最重要的政策訴求和需求，因此問題導向就成為政策需求和目標的核心。在我國流域生態補償實踐中，有的地方沒有認真調研，沒有與當地民眾充分溝通，在問題甄別上存在較大偏差，不了解流域居民的真正訴求和政策需求，沒有摸準流域存在的真正問題，或者干脆從自己政績需要出發，先入為主確定問題、需求和目標，脫離實際，結果民眾不滿意，效果不好。我們要借鑒國外流域生態補償的一些好的做法，在確定政策需求和目標時堅持問題導向，先認真調研弄清楚流域存在哪些問題，哪些是最主要的問題？老百姓最關心什么，最想解決的問題是什么？然后再分析和思考造成這些問題的原因是什么？如何把問題納入政策議程？如何解決？等等。這樣才能“對癥下藥”，取得良好效果。

3.2 加強流域生態補償制度建設

制度是國外流域生態補償實踐成功的保障，國外都把制度建設作為推進流域生態補償的重要抓手，尤其是把建立健全流域生態補償有關法律法規體系作為重中之重。我國流域制度不健全，特別是流域生態補償方面的法律法規建設滯后。要學習和借鑒國外流域生態補償的相關法制建設的經驗，從我國實際出發，總結實踐進展和不足，研究流域生態補償制度建設，特別是法治建設存在問題的原因和對策。譬如，要根據我國流域生態補償實踐的需要，制訂出臺《流域法》或《流域生態補償條例》等法律法規。要從我國各地流域生態補償實際出發，建立健全流域跨界斷面水質考核制度、流域水環境污染在線監測制度、流域生態補償組織制度、流域生態補償仲裁制度、流域上下游地區協商制度、流域生態補償監測和考核制度、流域生態補償區域合作制度等制度。

3.3 充分發揮NGO在流域補償中的作用

雖然政府在流域生態補償中的作用是獨一無二，無法替代，但NGO的作用也非常重要，并且可以與政府相互補充和促進，共同提高流域生態補償的整體效應。從國外流域生態實踐中我們可以看到，NGO在國外流域生態補償中扮演了獨特的角色，發揮了重要的作用。我們應向國外學習，更加重視和充分發揮NGO在流域生態補償中的作用。譬如，發揮NGO的智力資源和專家作用，為流域生態補償涉及的問題和障礙進行研究，提供獨立、客觀、有價值的對策措施；發揮NGO在利益相關者之間的溝通、協調和組織作用，尋找大家利益最大化的路徑和方案；建立健全代表各利益相關方的NGO，廣泛吸納專家學者，培養流域生態補償中進行多方談判的代理人等。

3.4 獲取穩定補償資金來源

補償資金能否到位是流域生態補償能否順利推行，尤其是能否持續、穩定、健康發展的重要因素和環節。一般來說，流域生態補償資金的來源有政府財政支付、市場交易、社會籌集、國際項目資金等四種渠道。每種資金來源渠道和方式都有其優缺點，但可以相互補充和促進。單一的資金來源的弊端會比較明顯和突出，并且風險比較大，很難保證其穩定性和持續性，因此補償資金來源渠道和方式最好廣泛和多元。從國外流域生態補償的實踐情況來看，補償資金來源比較廣泛。我國目前補償資金來源比較單一，絕大多數靠政府財政支付。這樣一來政府財政負擔比較大，資金緊缺問題比較突出，另一方面也受到領導換屆、政策變動等因素的困擾。因此要向國外學習，并根據我國和本地區的實際，在繼續保持財政資金支付的同時，加大力度拓寬流域生態補償資金來源的渠道和方式，繼續探索引入和擴大利用市場資金、社會資金和國際基金。

3.5 重視和擴大對外交往和國際合作

國外很多國家之所以流域補償取得了良好的效果，其中一個重要的原因或因素就是積極參與國家交流和合作。流域生態補償作為向國外學習借鑒的舶來品，今后要更加重視和擴大對外交流和國際合作，在對外交流和合作中提高專業水平，爭取更多的流域生態補償國際項目和資金，把我國流域生態環境治理好、保護好，為我國實現生態文明和美麗中國發揮更大、更好的作用。

結語

總的來說,要建立流域生態補償制度,實施中央及下游受益區對流域上游地區的長效補償機制,應該積極推進流域地區協作,采取資金、技術援助和經貿合作等一系列措施,加大流域生態保護的力度,理順流域上下游間的生態關系和利益關系,加快上游地區經濟社會發展并有效保護流域上游的生態環境,從而使整個流域的社會經濟實現可持續發展。