我國司法鑒定行業管理芻議
——以行業協會為視角

陳維娜

（華東政法大學，上海 200042；中國人民公安大學，北京 100038）

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出增強全民法治觀念，推進法治社會建設；發揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用；建設完備的法律服務體系，健全統一司法鑒定管理體制的目標任務，這對司法鑒定工作提出了更高的要求，明確了司法鑒定行業管理在司法鑒定制度建設中的重要作用。由此，作為司法鑒定行業管理主體的司法鑒定行業協會的發展備受關注。

自2003年黑龍江省成立全國第一個司法鑒定行業協會以來，經過十余年的建設和發展，目前全國已經成立省級司法鑒定行業協會29個（甘肅、西藏暫未成立）。司法鑒定行業協會為促進行業發展，規范行業秩序，實現對司法鑒定的專業化管理發揮了積極作用，行業管理已成為司法鑒定管理中不可或缺的支柱之一。不可否認，受到各種各樣的因素制約，我國目前的司法鑒定行業協會還存在一定問題，全國性的司法鑒定行業協會尚未建立，這些都阻礙著司法鑒定行業的科學、規范、協調發展，不利于司法鑒定事業的健康發展。

1 我國司法鑒定行業管理的法律依據

截止2014年底，我國經司法行政機關審核登記的司法鑒定機構達到4 896家，鑒定人55 890人，鑒定業務量達到178萬余件。司法鑒定工作在解決訴訟爭端，緩解社會矛盾，促進司法公正等方面發揮著關鍵作用。健全統一的司法鑒定管理體制是司法鑒定工作科學、有效和現代化的有力保障。目前我國的司法鑒定管理實行行政管理與行業管理相結合的管理制度，稱為“兩結合”模式，這里的行業管理是指司法鑒定行業協會依法進行自律管理。

1.1 “兩結合”管理模式的內涵

根據全國人大常委會《關于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）的相關精神，依照《司法鑒定機構登記管理辦法》第四條規定，“司法鑒定管理實行行政管理與行業管理相結合的管理制度。司法行政機關對司法鑒定機構及其司法鑒定活動依法進行指導、管理和監督、檢查。司法鑒定行業協會依法進行自律管理。”《司法鑒定人登記管理辦法》第四條規定，“司法鑒定管理實行行政管理與行業管理相結合的管理制度。司法行政機關對司法鑒定人及其執業活動進行指導、管理和監督、檢查，司法鑒定行業協會依法進行自律管理。”根據上述規定，司法鑒定管理實行行政管理與行業管理“兩結合”的管理模式。

司法鑒定管理實行“兩結合”的管理模式是由司法鑒定的法律性和技術性這兩大基本屬性決定的。“兩結合”，是指司法行政機關與司法鑒定行業協會在司法鑒定管理中既相對獨立運作，又相互協調配合，兩者相輔相成，共同發揮效能。其中，司法行政機關實行國家法律賦予的公共行政職能，主要負責規劃導向、行政審批、監管秩序等事務，是一種宏觀的、外部的管理；司法鑒定行業協會實行行業自律，主要負責專業技術、教育培訓、業務交流等事務，是一種微觀的，內部的管理。這種“兩結合”的管理模式從本質上要求行政管理和行業管理宏觀和微觀相結合、外部和內部相統一，這種結合不是以行政管理為主、行業管理為輔的主次關系，而是兩者相互依存、相互滲透、相互貫通的統一關系。

1.2 “兩結合”管理模式中的司法鑒定行業協會

司法部的行政規章將司法鑒定行業管理納入法治化管理范疇，為建設中國特色社會主義的司法鑒定管理體制指明了方向。由于目前我國還沒有一部專門的法律或法規來調整行業協會與其他社會主體之間的關系，在有關行業協會的定位上過于強調其輔助作用，職能規定上參差不齊，導致行業協會的發展受到限制，其活動難以規范，甚至產生了一些負面影響。司法鑒定行業協會也面臨這種局面，由于缺少相關規范性文件，司法鑒定行業協會的科學定位、組織形式、人員構成和管理職能等尚不明確，這些已成為其發展道路上亟待解決的焦點問題。

2 我國司法鑒定行業協會現狀分析

2.1 司法鑒定行業協會的科學定位

大多數學者認為在“兩結合”的管理體制下，司法鑒定管理應以行政管理為主、行業管理為輔；對管理體制進行了二元等級劃分，將行業管理置于從屬和附庸地位，過于強調行業協會對行政機關的輔助作用。這種定位方式混淆了司法行政機關與行業協會之間的相互關系，不利于司法鑒定行業協會的發展，阻礙了行業管理在司法鑒定管理體制中發揮積極作用。

行業協會是單一行業的競爭者為保護和增進共同利益依法自愿組織起來的非營利性經濟類社會團體[1]。司法鑒定行業協會是由司法鑒定機構和司法鑒定人及其他相關機構和人員自愿組成的專業性、非營利性社會團體法人。對司法鑒定行業協會的科學定位應基于行業協會的性質。行業協會的本質屬性是社會團體，其主要特征是行業性、自愿性、非盈利性、非政府性和互益性。

然而，我國司法鑒定行業協會的建立和運作機制都似乎天然地離不開司法行政機關的參與。從各省級司法鑒定行業協會對外公布的信息中分析可知，司法鑒定行業協會中核心部門大多由司法行政機關相關部門轉化而來，受行政機關委托實施行業管理，司法行政機關是其業務主管單位，行業協會受行政機關和登記機關的指導和監督。產生這種現象的原因與司法鑒定行業的特性密不可分。我國的司法鑒定機構可分為職能性司法鑒定機構（偵查機關），事業性司法鑒定機構（醫院、高校、科研院所等）和企業性司法鑒定機構。除企業性司法鑒定機構外，其他司法鑒定機構均有上級主管部門，司法鑒定人多為體制內從業人員。司法鑒定中涉及的專業門類繁多，各專業都有上屬的技術主管部門或科技協會。鑒于司法鑒定行業的復雜性特點，在行業協會的成立和初期運作中勢必要依托于司法行政機關。換而言之，也只有行政機關才有能力、有方法將隸屬關系復雜、專業門類繁多的司法鑒定機構和司法鑒定人凝聚在一起，形成一個有機的整體。因此，可以說，司法鑒定行業協會不可避免地帶有行政烙印，也只有如此，才能確保行業協會在成立初期的順利發展。

需要指出的是，現階段的司法鑒定行業協會并不是政府機關及其附屬物，其有相對獨立的組織結構，也不采用政府行政式的管理與運作機制。司法鑒定行業協會與司法行政機關的關系不是簡單的從屬或附庸，而是相互協作的互補關系。在這種關系中沒有嚴格主次之分，只有分工不同。司法行政機關在制度建設、政策導向方面處于主導地位，進而確保司法鑒定行業規范管理，健康發展。司法鑒定行業協會在教育培訓、科研創新、行業自律等方面發揮主動作用，開拓司法鑒定行業視野，豐富發展的內涵。可以說，司法行政機關為司法鑒定的發展提供綱要，而司法鑒定行業協會為其注入了鮮活的生命力。

在司法鑒定“兩結合”的管理體制下，只有明確司法鑒定行業協會的科學定位，理順行業協會與行政機關之間的管理，明確分工，充分發揮兩個方面的優勢，才能真正實現司法行政機關和司法鑒定協會在管理上的“兩結合”，健全司法鑒定管理體制，促進司法鑒定事業的繁榮發展。

2.2 司法鑒定行業協會的組織形式

雖然各省級司法鑒定行業協會成立的時間不同，各地區司法鑒定行業的發展水平存在差異，但司法鑒定行業協會的組織形式有相似之處。

各省級司法鑒定行業協會均實行會員代表大會制，即司法鑒定行業協會的最高權力機構為會員代表大會。會員代表大會制定、修改協會章程；決定協會的工作方針、確定協會的工作任務；選舉、罷免理事；審議理事會的工作報告；制定、修改協會會費標準等。在會員代表大會閉會期間協會的最高權力機構是理事會。理事會是由會員代表大會選舉產生，在會員代表大會閉會期間，領導協會開展日常工作，對會員代表大會負責。此外，各司法鑒定行業協會的內部還設有職能分工不同的組織及委員會。例如，北京市司法鑒定業協會設有監事會和秘書處；協會下設法醫專業委員會、物證專業委員會、知識產權專業委員會、司法會計專業委員會、建設工程質量專業委員會、紀律委員會。上海市司法鑒定協會設有秘書處及會員與維權工作委員會、業務研究工作委員會、資產管理與財務工作委員會三個工作委員會；還設有法醫臨床、法醫病理、法醫精神病、電子證據、司法會計、物證、建筑工程、知識產權等八個專業委員會。

從整體上來說，各省級司法鑒定行業協會均采用會員代表大會制，體現了行業協會組織的互益、自治，符合現階段行業協會的運行機制，有利于促進全國性的司法鑒定行業協會的成立。但各地司法鑒定行業協會的組織框架卻不盡相同，體現在基層黨組織的建立、監事會的成立和專業委員會的設立三個方面。

司法鑒定行業的管理制度是司法制度的重要組成部分，必須堅持黨的領導。目前司法鑒定黨建工作還剛起步，黨員的歸屬存在不同意見[2]。遼寧、上海等地的司法鑒定行業協會已建立起基層黨組織，但在省級司法鑒定行業協會中這種做法尚未普及，司法鑒定機構中特別是企業性的司法鑒定機構多數尚未建立基層黨組織。司法鑒定行業協會要發揮行業管理作用，實現司法鑒定的自律管理必須要堅持正確的政治方向，貫徹黨的路線方針政策，遵守憲法、法律和法規，因此，必須要重視司法鑒定行業協會的黨建工作，在司法鑒定行業協會、司法鑒定機構中建立基層黨組織。

監事會主要對司法鑒定行業協會成員負有監督之職，監督本協會成員依照憲法、法律、法規和協會章程開展活動；對協會及成員的違法違紀行為進行監督并提出處理意見；對協會的財物狀況進行監督。監事會的成立有助于司法鑒定行業協會形成內部監督機制，完善行業協會的組織形式，實現行業自律。

司法鑒定中涉及的科學知識種類繁多，司法鑒定的門類較多，專業性強，因此有必要在司法鑒定行業協會中設立相關專業委員會。目前，各省級司法鑒定行業協會中均設有專業委員會，但不同地區專業委員會的稱謂與業務范疇存在差異，這與司法鑒定地區發展的不平衡性有關，但歸根到底，反映出對司法鑒定工作的前瞻性估計不足。筆者認為，司法鑒定行業協會中下設的各專業委員會應與司法鑒定的門類范疇、規范性稱謂相一致。首先，行業協會中必須設有“三大類”專業委員會，即法醫專業委員會、物證專業委員會和聲像資料專業委員會，也可根據本地區的司法鑒定實際需要對“三大類”專業委員會進行細化，如將法醫專業委員會細化為法醫臨床專業委員會、法醫病理專業委員會、法醫物證專業委員會、法醫精神病專業委員會等。再者，對于上述“三大類”以外的司法鑒定門類，應根據本地區的實際情況設立知識產權專業委員會、司法會計專業委員會、建設工程專業委員會等，對“三大類”以外的司法鑒定工作進行技術指導和規范管理。最后，各專業委員會的稱謂應與該專業對應的司法鑒定業務名稱相符，一來可以增強該專業從業人員的歸屬感，二來也可以避免理解上的誤區。例如，對于聲像資料鑒定而言，北京、上海等地區的司法鑒定行業協會都沒有與之名稱相符的專業委員會，北京將其納入物證專業委員會中，上海將其納入電子證據專業委員會中；但聲像資料作為證據的一種法定形式，既有別于傳統意義上的物證，就其載體形式而言也與電子證據存在差異。

以司法鑒定行業協會的黨建工作為重點，建立統一、規范、高效的司法鑒定行業協會的組織形式，有利于增強司法鑒定行業的凝聚力，促進行業協會的良性發展。

2.3 司法鑒定行業協會的會員構成

司法鑒定行業協會的會員可分為團體會員和個人會員兩大類。其中團體會員以經司法行政機關核準登記，取得《司法鑒定許可證》的司法鑒定機構為主；個人會員以經司法行政機關核準登記，取得《司法鑒定人執業證》的司法鑒定人和鑒定人助理為主；協會也接受其他從事與司法鑒定工作有關的企、事業單位以及從事司法鑒定教育、研究等業內人士成為會員。

這種會員構成的范圍具有一定的寬泛性，但從實際情況來看，司法鑒定行業協會的團體會員中并不包括職能性鑒定機構（偵查機關），個體會員中也少見職能性鑒定機構的鑒定人，而職能性鑒定機構和鑒定人多數為中國刑事科學技術協會（簡稱刑科協）會員。這也導致雖然職能性鑒定機構的鑒定人與其他司法鑒定人同樣從事相關的鑒定工作，但各自接受所在協會的宣教和培訓，鑒定時所使用的儀器設備、標準化方法、鑒定意見的表述形式等方面均有所不同。根據《決定》和中共中央關于司法鑒定體制改革精神，按照中央政法委員會《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家司法鑒定機構的意見》的要求，檢察機關、公安機關、國家安全機關所屬鑒定機構和鑒定人實行所屬部門直接管理和司法行政機關備案登記相結合的管理模式[3]。也就是說，在現有的法律和政策文件規定下，職能性鑒定機構和鑒定人并沒有被納入司法鑒定行業管理的范疇。但這種各自為政的局面與建立統一的司法鑒定管理體制的目標是有差距的。

筆者認為，司法鑒定行業協會是行業性、非政府性的社會團體，應當從廣義上吸收各類司法鑒定機構和司法鑒定人加入協會，這有利于研討出臺統一的技術標準，規范司法鑒定實務工作，促進司法鑒定行業發展。

2.4 司法鑒定行業協會的管理職能

司法鑒定管理是一項復雜的系統工程，需要司法行政機關和司法鑒定行業協會各司其職、協調配合。司法鑒定行業協會對司法鑒定進行行業管理，其管理職能一方面體現在司法行政機關管理權限的讓渡，另一方面表現為其不可比擬的專業優勢。隨著國內各省級司法鑒定行業協會的成立，司法行政機關將原來負責的部分行政管理職能轉移到行業協會進行行業管理。行業協會在司法鑒定科學技術開發、推廣和應用，制定技術標準和操作規范，組織培訓和鑒定能力考評等方面具有專業優勢，更能體現司法鑒定活動的科技性內涵。

目前，各省級司法鑒定行業協會實施行業管理的內容大致包括七個方面：第一，配合司法行政機關做好相關的帶有行政管理職能的工作；第二，制定司法鑒定領域各專業的技術標準；第三，組織開展業務培訓；第四，執業道德教育和執業紀律約束；第五，開展學術交流與技術合作；第六，做好司法鑒定領域的科學研究，重大疑難、復雜案件的鑒定協調、組織工作；第七，完成司法鑒定主管機關交辦的其他工作[3]。從司法鑒定行業協會的發展趨勢上來看，協會的管理職能將愈加豐富，例如配合司法行政機關把好司法鑒定準入關口；建立職業風險金制度和行業維權；就司法鑒定工作中的新情況、新問題進行反饋，增強制度建設中的話語權等等。

總之，司法鑒定作為一種在法律規制下的科學技術活動，單靠政府的行政管理很難達到理想的效果，行業管理是司法鑒定管理制度的一個必然選擇。豐富司法鑒定行業協會的管理職能，發揮行業管理的優勢，突出專業性和規范性，探究管理方式、方法的綜合性，是司法鑒定走向科學發展的必然要求。

3 建立全國性司法鑒定行業協會的設想

隨著國內越來越多的省市建立司法鑒定行業協會，在健全統一司法鑒定管理體制的大背景下，組建全國司法鑒定行業協會勢在必行。這也符合國際通行的做法。目前，世界范圍內的許多國家和地區都或多或少地通過全國性的行業協會來對司法鑒定工作進行管理。如蘇格蘭的鑒定同盟會，英國的司法鑒定人執業登記注冊委員會（CRFP），澳新司法鑒定實驗室高級管理委員會（SMANZFL），澳新司法鑒定協會（ANZFSS）等[3-4]。

全國性司法鑒定行業協會的構建首先要解決其定位問題。我國的司法鑒定管理實行“兩結合”的管理模式，各省級司法行政部門和省級行業協會在“兩結合”模式下分別對本省內的司法鑒定工作進行行政管理和行業管理，相互協調、相互配合。在這種模式下，擬建立的全國性司法鑒定行業協會作為管理主體之一負責統領并協調全國范圍內的司法鑒定行業管理工作；與之對應的是需要一個行政部門作為另一管理主體負責全國范圍內的司法鑒定行政管理工作，但問題是司法部對司法鑒定機構和司法鑒定人沒有登記管理權，不能對鑒定機構和鑒定人直接行使司法鑒定行政管理職能。對于這個問題，筆者認為，全國司法鑒定行業協會建設理應將其置于司法鑒定“兩結合”的管理制度框架內。首先，全國性司法鑒定行業協會的建立離不開國家司法行政部門的參與；再者，全國性司法鑒定行業協會的發展需要國家司法行政部門的協調、配合；最后，全國司法鑒定行業協會的壯大也離不開國家司法行政部門的支持與關注。

建立全國性司法鑒定行業協會應由司法部司法鑒定管理局、司法部司法鑒定科學技術研究所、各省級司法鑒定行業協會等單位共同參與，參考國內外同類行業組織的成功經驗，以建立全國性司法鑒定學術學會和行業協會為目標，構建一支分工機制合理、內部管理高效、跨區域服務司法鑒定工作的行業管理組織，積極發揮協會在技術質量、監督管理和教育培訓方面的作用。

全國司法鑒定行業協會應在司法鑒定“兩結合”的管理制度框架內，堅持黨的領導，以司法行政機關為業務主管部門，以科學的職能定位為基礎，以規范的組織形式為架構，以暢通的協作互助為導向，以過硬的鑒定質量為目標，吸收一批資質過硬的鑒定機構和業務精良的專家鑒定人為會員，切實開展司法鑒定行業管理。全國司法鑒定行業協會負責研究制定和推廣各專業領域的鑒定技術標準，開展司法鑒定的培訓與指導，進行鑒定人執業道德、執業紀律的約束、監管和懲戒，在國際、國內開展司法鑒定學術交流與技術合作，組織協調國內重大疑難、復雜案件的司法鑒定工作等。

全國司法鑒定行業協會的建立能夠使司法鑒定行業自主管理機制得以完善，發揮行業自律組織應有的作用，讓司法鑒定管理效能得以最大程度的發揮，真正意義上實現行政管理和行業管理角色清楚、責任明確、優勢互補、管理科學、公正有序、高效權威的司法鑒定管理制度，早日實現健全統一的司法鑒定管理體制[5-6]。

4 結語

2014年1月召開的中央政法工作會議提出了“完善統一、權威的司法鑒定體制”，黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出健全統一司法鑒定管理體制，標志著司法鑒定事業發展已進入一個全新歷史發展時期。我國的司法鑒定管理工作采取行政管理與行業自律管理相結合的管理模式，司法鑒定行業協會對司法鑒定的專業化管理發揮了積極作用。司法鑒定行業協會的發展是我國整個司法鑒定事業邁入新時期的重要組成部分，司法鑒定事業的發展離不開司法鑒定行業協會的自身發展，兩者保持高度的協同性和整體性。目前，我國的司法鑒定行業協會從科學定位、組織形式、會員構成和管理職能等方面還需要進一步完善，全國司法鑒定行業協會的建立也尚在籌備階段，但這些都是司法鑒定事業發展過程中的階段性問題。相信只要堅持以科學發展觀為指導，深化改革發展，推進司法鑒定規范化、法制化、科學化建設，必將建立起有中國特色的公正權威、規范有序、優質高效、監管有力的司法鑒定統一管理體制，為維護公民合法權益和社會公平正義提供可靠保障和優質服務[5]。

[1]民政部政策研究中心.完善我國行業協會立法的幾點思考[EB/OL].（2008-01-04）[2015-06-22].http://www.mca.gov.cn/artic-le/mxht/llyj/200801/20080100009429.shtml.

[2]胡錫慶，朱淳良.論司法鑒定“兩結合”管理模式的精髓[J].中國司法鑒定，2010，（5）:1-7.

[3]杜志淳.司法鑒定概論[M].北京:法律出版社，2012：80-82.

[4]霍憲丹.司法鑒定管理概論[M].北京:法律出版社，2014.

[5]霍憲丹.關于進一步健全完善司法鑒定制度的思考[J].中國司法鑒定，2014，（1）:16-20.

[6]李廷鶴.對司法鑒定“兩結合”管理模式的幾點思考[J].中國司法鑒定，2008，（S2）:58-60.